Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций
Шрифт:
• В девяти из 10 транспортных инфраструктурных проектов расходы недооценены, что привело к превышению расходов;
• Реальная стоимость железных дорог в среднем на 45 процентов выше, чем сметная (стандартное отклонение, ст. откл. = 38);
• Реальная стоимость непрерывных транспортных сообщений (туннелей и мостов) в среднем на 34 процента выше, чем сметная (ст. откл. = 62);
• Реальная стоимость дорог в среднем на 20 процентов выше, чем сметная (ст. откл. = 30);
• Реальная стоимость всех типов проектов в среднем на 28 процентов выше, чем сметная (ст. откл. = 39);
• Недооценка расходов и перерасход средств присутствуют в 20 странах на 5 континентах и, похоже, являются глобальным феноменом;
• Недооценка расходов и перерасход средств кажутся более явно выраженными в развивающихся странах, чем в Северной Америке и Европе (по данным только для железных дорог);
• Недооценка расходов и перерасход средств не уменьшились за последние 70 лет. Никакие уроки из данного явления, похоже, не извлекаются;
• Недооценка расходов и перерасход средств нельзя объяснить ошибкой, и наиболее правдоподобным объяснением представляется стратегическое
На рис. 2.3 показана погрешность смет в 258 проектах, разделенных на железные дороги, непрерывные транспортные сообщения и автодороги. Эти и другие исследования роста себестоимости в крупных транспортных инфраструктурных проектах обнаруживают одинаковую для всех проектов модель: перерасход средств более чем на 40 процентов в фиксированных ценах является нормой, особенно для железнодорожных проектов, и перерасход более чем на 80 процентов, также не является редкостью. Поэтому рост себестоимости туннеля под Ла-Маншем и транспортных сообщений Большой Бельт и Эресунд не отклонение, как может показаться на первый взгляд, а обычное явление.
На рис. 2.4 показан график перерасхода средств по сравнению с годом принятия решения о строительстве для 111 проектов в том виде, в каком эти данные были доступны. На диаграмме, похоже, не показано влияние временного фактора на перерасход средств. Статистические тесты подтверждают это впечатление. Исследование с использованием года завершения вместо года решения о строительстве с данными для 246 проектов дает такой же результат. Исходя из этого, мы делаем вывод, что перерасход средств не снижается со временем. Превышение запланированных расходов сегодня находится на том же уровне, что и 10, 30 или 70 лет назад. Если методы и навыки для оценки затрат и избежания перерасхода средств в транспортных инфраструктурных проектах и улучшились со временем, то в данных это не отражено. Создается впечатление, что никакого изучения данного явления в этом важном и очень дорогостоящем секторе принятия решений на государственном и частном уровне не ведется. Это кажется странным и наводит на мысль, что неизменное существование во времени и пространстве типа проектов со значительным и широко распространенным перерасходом средств – признак того, что достигнуто некое равновесие. Сильные стимулы и слабые препятствия для недооценки затрат и перерасхода средств могли научить промоутеров проектов тому, чему они научились, а именно, что недооценка расходов и перерасход средств окупаются. И если дело обстоит именно так, то перерасход средств – вполне предсказуемое явление, как и его преднамеренная природа.
Другие крупные проекты
Кроме данных о расходах в транспортных инфраструктурных проектах мы изучили данные расходов нескольких сотен других проектов, включая электростанции, дамбы, водохозяйственные проекты, проекты нефте– и газодобычи, системы информационных технологий, космические проекты и системы вооружения [41] . Данные свидетельствуют о том, что другие типы проектов в не меньшей, если не в большей степени обнаруживают тенденцию к перерасходу средств, свойственную крупнейшим транспортным инфраструктурным проектам.
41
Основные источники: Merewitz, Urban Rapid Transit Projects; Hall, “Great Planning Disasters Revisited”; World Bank, Economic Analysis of Projects: Towards a Results-Oriented Approach to Evaluation, ECON Report (Washington, DC: forthcoming); R. M. Fraser, “Compensation for Extra Preliminary and General (P & G) Costs Arising from Delays, Variations and Disruptions: The Palmiet Pumped Storage Scheme”, Tunnelling and Underground Space Technology, том 5, № 3, 1990; M. M. Dlakwa and M. F. Culpin, “Reasons for Overrun in Public Sector Construction Projects in Nigeria”, International Journal of Project Management, том 8, № 4, 1990; Morris and Hough, The Anatomy of Major Projects: A Study of the Reality of Project Management; David Arditi, Guzin Tarim Akan and San Gurdamar, “Cost Overruns in Public Projects”, International Journal of Project Management, том 3, № 4, 1985; Henry T. Canaday, Construction Cost Overruns in Electric Utilities: Some Trends and Implications, Occasional Paper no. 3 (Columbus: National Regulatory Research Institute, Ohio State University, November 1980); P. D. Henderson, “Two British Errors: Their Probable Size and Some Possible Lessons”, Oxford Economic Papers, том 29, № 2, июль 1977 г.; Coleman Blake, David Cox and Willard Fraize, Analysis of Projected Vs. Actual Costs for Nuclear and Coal-Fired Power Plants, Prepared for the United States Energy Research and Development Administration (McLean, VI: Mitre Corporation, 1976); Department of Energy Study Group (DOE), North Sea Costs Escalation Study, Energy Paper no. 8 (London: DOE, 31 December 1975); Maynard M. Hufschmidt and Jacques Gerin, “Systematic Errors in Cost Estimates for Public Investment Projects”, in Julius Margolis, ed., The Analysis of Public Output (New York: Columbia University Press, 1970); J. M. Healey, “Errors in Project Cost Estimates”, Indian Economic Journal, том 12, № 1, июль-сентябрь 1964 г.
Среди наиболее впечатляющих примеров финансовых перерасходов – Сиднейский оперный театр, реальная стоимость которого превысила проектируемую приблизительно в 15 раз, и сверхзвуковой лайнер Concorde, реальная стоимость которого оказалась в 12 раз выше запланированной [42] . Согласно данным, финансовые перерасходы других крупных проектов не увеличивались и не уменьшались с течением времени и являются обычным явлением как в развитых странах, так и в странах третьего мира. Когда в 1869 г. был построен Суэцкий канал, фактическая стоимость монтажных работ оказалась в 20 раз выше, чем самая ранняя сметная стоимость, и в три раза выше, чем сметная стоимость за год перед началом строительства. Перерасход средств на строительство Панамского канала, завершенного в 1914 г., составил от 70 до 200 процентов [43] .
42
Hall, “Great Planning Disasters Revisited”, с. 3.
43
Robert Summers, “Cost Estimates as Predictors of Actual Costs: A Statistical Study of Military Developments”, in Thomas Marschak, Thomas K. Glennan and Robert Summers, eds., Strategy for R&D: Studies in the Microeconomics of Development (Berlin: Springer-Verlag, 1967), с. 148.
Подводя итог, следует отметить, что феномен перерасхода запланированных средств оказывается типичным не только для транспортных проектов, но и для проектов в других областях (см. таблицу II.іі).
Причины и неизбежность перерасхода средств
Как упоминалось в главе 1, Ассоциация крупных проектов в своей недавней публикации говорит о «многострадальной истории финансовых перерасходов в очень больших проектах в государственном секторе» [44] . Помня о туннеле под Ла-Маншем, который находится в частной собственности, получает частное финансирование и эксплуатируется частной компанией, следует добавить, что не существует явных свидетельств тому, что перерасход средств в крупных проектах является исключительно феноменом государственного сектора или что перерасхода можно избежать, просто разместив проекты в частном секторе, даже если это может помочь усилить дисциплину и ответственность в крупных проектах, как мы это увидим далее (см. таблицу II.ііі).
44
Major Projects Association, Beyond 2000: A Source Book for Major Projects, с. 165.
Тогда как схемы перерасхода средств часто поразительно похожи во многих проектах, причины превышения запланированных расходов обычно различаются. Что касается туннеля под Ла-Маншем, то главной причиной перерасхода средств там стали изменения требований безопасности. В проекте транспортного сообщения Большой Бельт причиной раздутого бюджета стали экологические проблемы и аварии, вызванные наводнениями и сильнейшими пожарами. Транспортное сообщение Эресунд оказалось более дорогостоящим, чем планировалось, из-за необходимости вписать новую крупную транспортную инфраструктуру в густонаселенный Копенгаген, а также другие расходы. Что именно вызывает превышение расходов в крупных инфраструктурных проектах гораздо более сложно предсказать, чем тот факт, что перерасход средств, скорее всего, будет преследовать проекты. Но знание самого факта неизбежности перерасхода средств – необходимая и важная отправная точка для анализа риска и управления им, которую мы отстаиваем в этой книге, и которой сегодня очень не хватает в планировании большинства крупных инфраструктурных проектов. Поэтому на этой стадии нас больше интересует констатация факта неизбежности перерасхода средств, чем причина этого явления.
Заключение: не доверяйте сметной стоимости
На основании доказательств, представленных в этой главе, мы приходим к заключению, что сметная стоимость, используемая в общественных дебатах, печати и принятии решений по разработке транспортной инфраструктуры, зачастую оказывается в значительной степени ложной. Так же как и анализ затрат и результатов, который обычно включает смету стоимости, чтобы рассчитать жизнеспособность и ранжирование проектов. Искажение затрат, вероятно, приводит к неправильному распределению ограниченных ресурсов, отчего, в свою очередь, несут потери те, кто финансирует или использует инфраструктуру, будь то налогоплательщики или частные инвесторы.
Важное политическое значение этой очень дорогой и чрезвычайно важной области государственной политики заключается в том, чтобы общество, политические деятели, управленцы, банкиры и СМИ не доверяли смете стоимости, представленной промоутерами и прогнозистами инфраструктуры. Другой важный вывод состоит в том, что для уменьшения погрешности в сметах стоимости необходимо разработать специальные проверки и балансы, включающие финансовые, профессиональные или даже уголовные наказания за повторяющиеся или предсказуемые ошибки в оценке. В следующих главах мы рассмотрим, что должны представлять собой такие проверки и балансы.