Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций
Шрифт:
2. Многострадальная история перерасходов
В этой и следующих главах мы рассматриваем опыт множества мегапроектов, включая туннель под Ла-Маншем и транспортные сообщения через проливы Большой Бельт и Эресунд. Стоимость последних трех оценивается во многие миллиарды долларов. И хотя мы подвергаем эти проекты придирчивому анализу, наша цель состоит вовсе не в их критике, даже в случаях имеющихся недоработок, а в конструктивном изучении и извлечении уроков, которые могут оказаться полезными для более качественного принятия решений по мегапроектам в будущем. Учитывая, какие огромные суммы денег затрачены на крупнейшие транспортные инфраструктурные проекты, удивительно, насколько незначительны доступные данные и исследования, которые помогли бы ответить на два основных вопроса: (1) привели ли такие проекты к предполагаемым результатам; и (2) какова фактическая жизнеспособность таких проектов в сравнении с проектируемой. Поэтому, кроме транспортных проектов, мы сочли целесообразным рассмотреть данные и исследования других типов инфраструктурных проектов и сравнить опыт этих проектов с опытом транспортного сектора. Таким образом, мы рассмотрим данные нескольких сотен больших проектов. В этой главе мы остановимся на стоимости мегапроектов. В главах 3 и 4 мы рассмотрим спрос на такие проекты и их жизнеспособность.
Первым шагом на пути к сокращению перерасхода средств должно стать признание, что значительный риск перерасхода существует и его невозможно полностью устранить, но можно уменьшить.
Проблема превышения расходов
Превышение
Главной причиной перерасходов является недостаток реализма в первоначальной смете. Недооценивается продолжительность и стоимость задержек, недопустимо низко оцениваются непредвиденные расходы, не учитываются должным образом изменения в технических требованиях и проектных решениях, недооцениваются или игнорируются изменения валютных курсов, равно как и геологический риск, а также количественные и ценовые изменения, стоимость отчуждения и требования безопасности и защиты окружающей среды. Многие крупные проекты к тому же зачастую включают большой процент высокорискованных технологических инноваций. Такой риск обычно проявляется в увеличении расходов, которые в первоначальной смете часто определяются неверно. Рассмотрим рост себестоимости на ряде реальных проектов.
Туннель под Ла-Маншем, Большой Бельт и Эресунд
Туннель под Ла-Маншем, также известный как «Chunnel», является самым длинным подводным железнодорожным туннелем в Европе. Он был открыт в 1994 г. и соединяет Францию и Великобританию. Когда договор о строительстве туннеля под Ла-Маншем был ратифицирован французским и британским парламентами в 1987 г., стоимость общего объема инвестиций для этого частно финансируемого проекта оценивалась в 2600 миллионов фунтов стерлингов (цены 1985 г.). По завершении проекта в 1994 г. реальная стоимость составила 4650 миллионов фунтов стерлингов (цены 1985 г.), что означало превышение запланированных расходов на 80 процентов. Фактические финансовые затраты превзошли прогнозируемые на 140 процентов [31] .
31
Информация от Channel Tunnel Group, июль 1998 г., любезно предоставленная Метте Скамрис, Отдел разработки и планирования, Ольборгский университет. Согласно Eurotunnel, Проспект 1986 г. предусматривает резервный кредит для объекта в один миллиард фунтов, чтобы обеспечить такие непредвиденные обстоятельства, как задержки, расходы дополнительного капитала и т. д. В вышеупомянутые показатели производственных затрат эти непредвиденные обстоятельства не включены, согласно Eurotunnel (переписка с Eurotunnel, декабрь 1999 г., архив авторов).
Транспортное сообщение Большой Бельт было открыто для железнодорожного движения в 1997 г., а для городского транспорта – в 1998 г. Оно соединяет Восточную Данию с континентальной Европой и включает самый длинный подвесной мост в Европе плюс второй по длине подводный железнодорожный туннель. Когда закон о сооружении проекта Большой Бельт был ратифицирован парламентом Дании в 1987 г., общий объем инвестиций оценивался в 13,9 миллиарда датских крон (цены 1988 г.). Когда строительство было завершено в 1999 г., затраты увеличились на 54 процента в реальном исчислении, составив 21,4 миллиарда датских крон [32] .
32
Sund & Baelt, Arsberetning 1999 (Копенгаген: Холдинг Sund & Baet, 2000), с. 19.
Эресундский мост-туннель между Швецией и Данией, открытый в 2000 г., стал одним из крупнейших межнациональных инфраструктурных проектов в мире. Он соединяет Швецию и Норвегию с континентальной Европой. Когда закон о строительстве сообщения Эресунд был ратифицирован парламентом Дании в 1991 г., общий объем инвестиций оценивался в 11,7 миллиарда датских крон (цены 1990 г.) для проекта моста-туннеля через пролив и 3,2 миллиарда датских крон для подъездных путей на датской стороне [33] . Когда возведение подъездных путей было завершено в 1998 г., их реальная стоимость составила 5,4 миллиарда датских крон (цены 1990 г.), что означало превышение запланированных расходов на 68 процентов [34] . Когда двумя годами позже, в 2000 г., открылся мост-туннель, соединивший оба берега, затраты на его сооружение увеличились на 26 процентов, составив 14,8 миллиарда датских крон (цены 1990 г.) [35] . Строительство шведских подъездных путей еще не завершено, но общая стоимость законченных частей превышает запланированные расходы на 16 процентов. Наибольшие дополнительные затраты шведским сообщениям добавит железнодорожный туннель в Мальмё стоимостью в 7 миллиардов шведских крон, так называемый Городской туннель. Туннель не был включен в первоначальную схему моста Эресунд, но в процессе строительства решили, что было бы неплохо соединить Мальмё через железнодорожные сети Эресунд с Копенгагеном и Данией. Задержки и финансовые перерасходы на 36 процентов возникли еще до начала строительства. Другим дополнительным расходом шведской стороны стала новая десятимильная кольцевая автострада вокруг Мальмё, фактически служащая связующим звеном с мостом Эресунд и построенная примерно на десять лет раньше, чем это произошло бы без сообщения с Данией. Рост себестоимости проектов Большой Бельт и Эресунд показан на рис. 2.2 [36] .
33
Danish Parliament, “Bemaerkninger til Forslag til Lov om anlaeg af fast forbindelse over Oresund”, Lovforslag nr. L 178 (Folketinget [Danish Parliament] 1990–91, 2. samling, proposed 2 May 1991), с. 10.
34
Sund & Вaelt, Arsberetning 1999, с. 20.
35
Sund & Вaelt, Arsberetning 1999, с. 20; Danish Parliament, “Redegorelse af 6/12 93 om anlaeg af fast forbindelse over Oresund”, Fortryk af Folketingets forhandlinger, Folketinget, 7 December 1993 (Copenhagen: sp. 3212–3213); Danish Auditor-General, Beretning til statsrevisorerne от udviklingen i de okonomiske overslag vedrorende Oresundsforbindelsen (Copenhagen: Rigsrevisionen (Danish Auditor-General), November 1994), с. 43–44. Oresundkonsortiet, Den faste forbindelse over Oresund (Copenhagen: Oresundkonsortiet, 1994), с. 4.
36
В ответ на наше описание роста себестоимости в сообщениях Большой Бельт и Эресунд администрация двух сообщений возражает против наших данных по перерасходу средств, в том числе о росте стоимости, вызванном политически одобренными изменениями планов проекта с целью, например, защиты окружающей среды. Согласно администрации такой рост стоимости не должен включаться в данные о перерасходе средств. Также администрация утверждает, что основным бюджетом, используемым для определения перерасхода средств, не должен быть бюджет, относящийся ко времени принятия решения о строительстве. Это должен быть более поздний бюджет, оцененный после политически одобренного изменения проекта и после учреждения проектных компаний и принятия ими ответственности за проекты (переписка с Холдингом Sund & Baelt, 20 декабря 1999 г., архив авторов). Если бы мы последовали рекомендации администрации, то финансовые перерасходы оказались бы существенно ниже тех, что упомянуты в основном тексте. Хотя мы понимаем, почему руководство проектов, со своей точки зрения, предпочло бы не включать в расчет перерасхода средств вопросы и периоды времени, за которые оно не несло ответственности, мы подчеркиваем, что международным принятым стандартом для расчета перерасхода средств является сравнение фактических затрат с затратами, оцененными во время принятия решения о строительстве. Для этого имеются должные основания. Во-первых, информация, доступная тем, кто принимает решение о строительстве в момент принятия такого решения, имеет значение, если мы хотим оценить, было ли решение обоснованным или нет. Во-вторых, этот стандарт расчета перерасхода средств позволяет сравнить эффективность различных проектов; это было бы невозможно, если мы следовали рекомендациям администрации проектов Эресунд и Большой Бельт.
Другие транспортные инфраструктурные проекты
Часто утверждается, что все крупные проекты не похожи друг на друга, и поэтому их нельзя сравнивать. Действительно, проекты туннеля под Ла-Маншем, Большой Бельт и Эресунд во многом отличаются. Однако, что касается роста себестоимости, между этими и другими крупными проектами существует поразительное сходство – это тенденция к существенной недооценке затрат в процессе предварительной оценки проекта. К такому же выводу мы приходим, изучая данные большого количества крупных транспортных инфраструктурных проектов и других типов проектов. В таблице II.i финансовые перерасходы для туннеля под Ла-Маншем, транспортных сообщений Большой Бельт и Эресунд сопоставляются с перерасходом средств для ряда других транспортных проектов. Как мы покажем в главах 3 и 4, проблема с превышением расходов усугубляется еще и получением доходов ниже прогнозируемых. Вследствие этого проекты становятся еще более рискованными с финансовой точки зрения.
Существует лишь несколько исследований, тщательно сопоставляющих прогнозируемую и реальную стоимость для относительно большого количества транспортных инфраструктурных проектов. Мы выявили четыре таких исследования. Первое проводилось Генеральным аудитором Швеции и охватывало 15 транспортных и железнодорожных проектов общей стоимостью 13 миллиардов шведских крон (цены 1994 г.) [37] . Согласно данным исследования, средний перерасход средств для восьми автотранспортных проектов составил 86 процентов с разбросом от 2 до 182 процентов, в то время как средний перерасход средств для семи железнодорожных проектов составил 17 процентов, от –14 до +74 процентов. При этом стоит отметить, что во время проведения этого исследования две трети проектов находились на стадии строительства. Поэтому общая сумма издержек этих проектов может оказаться выше, чем ожидаемые конечные расходы, приводимые Генеральным аудитором Швеции.
37
Swedish Auditor-General, Infrastrukturinvesteringar: En kostnadsj"amf"orelse mellan plan och utfall i 15 st"orre projekt inom V"agverket och Banverket, RRV 1994:23 (Stockholm: Avdelningen f"or Effektivitetsrevision, 1994).
Второе исследование было проведено Министерством транспорта США и охватывало 10 американских проектов железнодорожных перевозок общей стоимостью 15,5 миллиардов долларов (цены 1988 г.) [38] . Общий перерасход средств в этих проектах составил 61 процент от –10 до +106 процентов для отдельных проектов.
Третье исследование было осуществлено Научно-исследовательской лабораторией автомобильного транспорта Великобритании и охватывало 21 систему метрополитена в развивающихся и новых промышленно развитых странах, каждую стоимостью 22–165 миллионов долларов (цены 1987 г.) [39] . В 13 метрополитенах был отмечен перерасход средств. Шесть метрополитенов имели перерасход более чем на 50 процентов, два из них в диапазоне от 100 до 500 процентов. Три метрополитена имели перерасход в диапазоне от 20 до 50 процентов и остальные четыре – от –10 до +20 процентов.
38
Don Pickrell, Urban Rail Transit Projects: Forecast Versus Actual Ridership and Cost (Washington, DC: US Department of Transportation, 1990).
39
P. R. Fouracre, R. J. Allport and J. M. Thomson, The Performance and Impact of Rail Mass Transit in Developing Countries, TRRL Research Report 278 (Crowthorne: Transport and Road Research Laboratory, 1990).
Четвертое и последнее исследование было предпринято в Ольборгском университете Дании. Это наиболее всестороннее из всех четырех исследований, охватывающее 258 проектов стоимостью приблизительно 90 миллиардов долларов (цены 1995 г.). Это первое исследование, позволяющее сделать статистически значимые выводы относительно превышения расходов в транспортных инфраструктурных проектах [40] . Среди типов проектов – мосты, туннели, шоссейные дороги, автострады, высокоскоростные железные дороги, городские и междугородные железнодорожные пути. Проекты находятся в 20 странах на пяти континентах, включая как развитые, так и развивающиеся страны. Все они были выполнены в период между 1927 и 1998 гг. Более старые проекты были взяты в качестве примера, чтобы выяснить, повышается ли точность сметной стоимости со временем, то есть наблюдается ли прогресс в области оценки расходов. Основные результаты Ольборгского исследования (все высоко значимые и, по всей вероятности, заниженные) таковы:
40
Bent Flyvbjerg, Mette K. Holm and Soren L. Buhl, “Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?”, in Journal of the American Planning Association, том 68, № 3, лето 2002 г., с. 279–95. Леонард Меревитс ранее провел исследование, нацеленное на сравнение перерасхода средств в проектах городских высокоскоростных дорог, в частности системы San Francisco Bay Area Rapid Transit (BART), с перерасходами в других типах проектов общественных сооружений. С нашей точки зрения, это не более чем еще одно исследование перерасхода средств в проектах транспортной инфраструктуры с попыткой установления статистического значения для собственных выводов (Leonard Merewitz, How Do Urban Rapid Transit Projects Compare in Cost Estimate Experience? Reprint no. 104, Berkeley: University of California Berkeley, Institute of Urban and Regional Development, 1973; Merewitz, “Cost Overruns in Public Works”, in William A. Niskanen, Arnold C. Harberger, Robert H. Haveman, Ralph Turvey and Richard Zeckhauser, eds., Benefit-Cost and Policy Analysis, Chicago: Aldine Publishers, 1973, reprint no. 114, Berkeley: Institute of Urban and Regional Development, University of California, 1973). По причинам, приведенным ранее, исследование Меревитса не может считаться достаточно крупным для изучения транспортной инфраструктуры, и его статистическое значение неясно. (Flyvbjerg, Skamris Holm and Buhl, “Underestimating Costs in Public Works Projects: Error or Lie?”). Несмотря на недостатки, подход, предпринятый Меревитсом, был инновационным для своего времени и, в принципе, указал верное направление анализа перерасхода средств в проектах общественных сооружений.