Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций
Шрифт:
6. Окончательный план проекта, переговоры с общественными объединениями, рассмотрение возражений граждан, процессы отчуждения, новые требования, предъявляемые общественными объединениями;
7. Строительство проекта, отчет о фактическом росте себестоимости небольшой группе должностных лиц, представляющих участвующие организации и министерства транспорта и финансов, а также Deutsche Bahn AG.
Высокоскоростная железная дорога между Кельном и Франкфуртом является одним из таких примеров. Первоначально планировалось, что между городами будет лишь одна остановка, а общая стоимость составит 5,4 миллиарда немецких марок. После этапа (5), указанного выше, одна остановка превратилась в пять плюс столько же новых станций. Следовательно, средняя скорость должна была снизиться, так же как и спрос, упавший с запланированных 22 до 18 миллионов пассажиров в год. Теперь затраты подверглись переоценке и составили 7,8 миллиарда марок. Это послужило основанием для подписания соглашения между Федеральным правительством и Deutsche Bahn AG о разделении затрат. Согласно существующим оценкам, затраты составят 10 миллиардов марок, или почти вдвое превысят первоначально запланированный бюджет, при этом пассажиров станет меньше.
В случае высокоскоростной железнодорожной линии между Нюрнбергом и Мюнхеном компания Deutsche Bahn AG выступила за прокладывание маршрута через Аугсбург, поскольку можно было использовать
Та же ситуация характерна и для других проектов железных дорог в Германии. В ходе инвестиционного планирования высокоскоростных железных дорог общий риск на сумму приблизительно 6 миллиардов марок был возложен на Deutsche Bahn AG. До реформирования железной дороги в 1994 г., когда компания Deutsche Bahn была еще государственным учреждением, такая проблема была бы решена путем вмешательства в среднесрочные правительственные бюджеты. Но после реформы, когда Deutsche Bahn стала акционерной компанией, подчинявшейся частному праву, акции которой находились в 100 % владении федеральной земли, теперь уже новая компания, Deutsche Bahn AG, должна была частным образом справляться с рисками, что соответственно привело ее к глубокому финансовому кризису. Компания обратилась к расходной части бюджета, предназначенной для финансирования ремонта существующей железнодорожной сети, чтобы профинансировать строительство нескольких новых крупномасштабных проектов. Как следствие, в настоящее время существуют 2500 низкоскоростных секций в железнодорожной сети, являющихся причиной постоянных задержек и нарушений в работе. Привлекательность железнодорожных служб для потребителей упала, что, в свою очередь, привело к уменьшению сальдо компании.
Эти примеры показывают, почему в Германии транспортные инфраструктурные мегапроекты обычно оказываются вдвое дороже, чем планировалось первоначально, и зачастую приносят более низкие доходы: разнообразные политические интересы встраиваются и прячутся в процесс после того, как федеральный план инвестиций в инфраструктуру получит общее одобрение Парламента. Ключевые фигуры заинтересованы в повышении технических требований независимо от затрат, а также в сохранении максимально низкой прозрачности этого кумулятивного процесса. Например, при проведении исследований для этой книги невозможно было выявить ответственных за принятие решений в немецких проектах, даже контактируя с членами правления Deutsche Bahn Netz AG, инфраструктурной компании Немецких железных дорог. Система закрыта сама в себе, и в этом качестве представлена как пример для изучения проблемы, к которой мы вернемся в главе 8: недостатку прозрачности, часто связанному с большим риском из-за недостатка ответственности.
По сравнению с немецкими проектами туннель под Ла-Маншем и сообщения Большой Бельт и Эресунд выглядят почти как успешные проекты, особенно на последних стадиях разработки проекта. К счастью, немецкая реформа железных дорог усложнила процесс сокрытия (и передачи) рисков, затрат и жизнеспособности, как описывалось выше; в конечном счете, результаты проявятся в балансах приватизированной железнодорожной компании.
Другие транспортные инфраструктурные проекты
Модель слишком оптимистичных оценок жизнеспособности проектов на начальных стадиях планирования, обнаруженная в проектах туннеля под Ла-Маншем, сообщения Эресунд и немецких высокоскоростных железных дорог, оказалась характерна и для других проектов.
В таблице IV.ii приведено сравнение туннеля под Ла-Маншем с рядом других проектов, также столкнувшихся с проблемой жизнеспособности.
Проведенное Генеральным аудитором Швеции исследование 15 авто– и железнодорожных проектов отсылает нас к более раннему открытию, согласно которому проекты «продолжают жить» в процессе планирования, несмотря на значительное снижение степени жизнеспособности: если ранние оценки жизнеспособности показали, что проект жизнеспособен, и таким образом поставили его в повестку дня планирования, проект будет сохранять свой статус независимо от дальнейшего развития его жизнеспособности, представляя угрозу для эффективного использования государственных фондов [87] . Генеральный аудитор Швеции далее отметил, что в большинстве случаев финансовых изменений в проектах ответственные органы не пересчитывали жизнеспособность проекта. Пересчет степени жизнеспособности был сделан только в шести случаях для четырех автодорожных проектов. Доход этих проектов оказался на 8–40 процентов ниже прогнозируемого. Один автодорожный проект стоимостью 791 миллион шведских крон после трех раундов повторных вычислений имел отрицательное соотношение издержек и прибыли. Этот проект, как и другие, был реализован [88] .
87
Swedish Auditor-General, Infrastrukturinvesteringar: En kostnadsj"amf"orelse mellan plan och utfall i 15 st"orre projekt inom V"agverket och Banverket, RRV 1994:23.
88
Ibid., Annex 2:1.
В исследовании Министерства транспорта США, проведенном для 10 железнодорожных транзитных проектов, жизнеспособность вычислялась путем анализа рентабельности, соотносившего стоимость с объемом перевозок [89] . Как упоминалось, финансовые перерасходы в 10 проектах колебались от –10 до +106 процентов, тогда как фактический объем перевозок был на 28–85 процентов ниже прогнозируемого. В результате фактические затраты на пассажира превысили прогнозируемые в среднем на 500 процентов (от 190 до 870 процентов), и, соответственно, фактическая жизнеспособность проекта оказалась гораздо ниже планируемой [90] . В 10 американских проектах расхождение между прогнозируемыми и реальными затратами на пассажира зачастую было больше, чем весь диапазон затрат всех альтернативных проектов, из которых производился выбор. Исследование приходит к выводу, что «весьма вероятно, что, если бы у ответственных лиц были более точные прогнозы относительно затрат и будущего объема перевозок в этих проектах, они бы выбрали другой проект» [91] .
89
Pickrell, Urban Rail Transit Projects: Forecast Versus Actual Ridership and Cost; Richmond, New Rail Transit Investments: A Review.
90
Pickrell, Urban Rail Transport Projects, с. xi.
91
Ibid., с. xvii. См. также Kain, “Choosing the Wrong Technology: Or How to Spend Billions and Reduce Transit Use”, с. 197–213.
Результаты исследования 21 системы железнодорожных перевозок в развивающихся и новых индустриальных странах, проведенного Лабораторией транспортных и дорожных исследований, показывают модель, похожую на ту, что была выявлена американским исследованием: затраты были недооценены на 20–100 процентов, а объем перевозок в большинстве случаев был завышен на 25–225 процентов. Это привело к тому, что фактическая жизнеспособность оказалась существенно ниже прогнозируемой [92] . Только три из 11 транспортных систем, для которых можно было рассчитать затраты и доходы, показали положительное сальдо (Гонконг, Сеул, Сингапур), несмотря на то, что в процессе планирования данных транспортных систем большинство правительств были вынуждены поверить, что системы будут финансово жизнеспособны [93] . Одной из причин разницы между фактической и прогнозируемой жизнеспособностью, выявленной авторами исследования, был «сверхоптимизм на этапах планирования» [94] . Безусловно, развивающимся странам эти проекты вообще не нужны и только замедляют их экономическое развитие из-за негативной жизнеспособности.
92
Fouracre, Allport and Thomson, The Performance and Impact of Rail Mass Transit in Developing Countries, TRRL Research Report no. 278, с. 7–12.
93
Ibid., с. 14.
94
Ibid., с. 10.
Всемирный банк призвал не только к большей точности при оценке жизнеспособности, но и к большей честности.
Другие инвестиции в инфраструктуру
Данные других типов проектов показывают, что эта модель является общей: сверхоптимистические прогнозы жизнеспособности для крупных инвестиций скорее правило, чем исключение [95] . Обзор всего проектного портфолио Всемирного банка, так называемый отчет Вапенханса, зафиксировал рост количества низкоэффективных проектов [96] . Главная причина заключалась в слишком оптимистических оценках жизнеспособности проектов. Вторая – в недостаточном внимании к риску и неопределенности. Другие исследования ряда проектов, проведенные Всемирным банком, не выявили никаких признаков уменьшения проблемы. Напротив, для этих проектов было отмечено увеличение разрыва между прогнозируемой и фактической жизнеспособностью [97] .
95
Основные источники: Merewitz, “Cost Overruns in Public Works”, in Niskanen et al., eds., Benefit-Cost and Policy Analysis; ibid., reprint no. 114; Merewitz, How Do Urban Rapid Transit Projects Compare in Cost Estimate Experience? Reprint no. 104; Hall, Great Planning Disasters; World Bank, Economic Analysis of Projects: Towards a Results-Oriented Approach to Evaluation, ECON Report; Fraser, “Compensation for Extra Preliminary and General (P & G) Costs Arising from Delays, Variations and Disruptions: The Palmiet Pumped Storage Scheme”; Dlakwa and Culpin, “Reasons for Overrun in Public Sector Construction Projects in Nigeria”; Morris and Hough, The Anatomy of Major Projects: A Study of the Reality of Project Management; Arditi, Akan and Gurdamar, “Cost Overruns in Public Projects”; Canaday, Construction Cost Overruns in Electric Utilities: Some Trends and Implications; Henderson, “Two British Errors: Their Probable Size and Some Possible Lessons”; Blake, Cox and Fraize, Analysis of Projected Vs. Actual Costs for Nuclear and Coal-Fired Power Plants; Department of Energy Study Group, North Sea Costs Escalation Study, Hufschmidt and Gerin, “Systematic Errors in Cost Estimates for Public Investment Projects”, in Margolis, ed.. The Analysis of Public Output; Healey, “Errors in Project Cost Estimates”.
96
World Bank, World Development Report 1994: Infrastructure for Development, с. 86.
97
Measured as economic rates of return. World Bank, ECON Report, Economic Analysis of Projects, с. 14, 21.
Обычно проекты Всемирного банка подвергаются более тщательной оценке и контролю по сравнению с большинством других инфраструктурных проектов, но даже и в инфраструктурных проектах, проходящих через достаточно строгие процедуры банка, было обнаружено последовательное завышение жизнеспособности проекта [98] . На этом фоне Всемирный банк призвал не только к большей точности при оценке жизнеспособности, но и к большей честности [99] . Мы согласны, что честность необходима, и мы считаем, что лучше всего повышать честность путем повышения ответственности. Далее мы остановимся на повышении ответственности как средстве улучшения оценки проекта и процессов принятия решений для больших инвестиций в инфраструктуру.
98
World Bank, World Development Report 1994, с. 17.
99
World Bank, ECON Report, Economic Analysis of Projects, с. 21.