Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций
Шрифт:
Однако интересно отметить, что исследование, опубликованное Транспортным советом Дании, независимым научно-исследовательским центром, учрежденным парламентом Дании, приходит к выводам, которые весьма отличаются от выводов, сделанных Sund & Baelt относительно воздействия на потребление электроэнергии. Согласно этому исследованию, период окупаемости сообщения в отношении энергии составит 14 лет, а не 6–7, как было заявлено Sund & Baelt. А дальнейшее увеличение автомобильного и паромного движения всего на 15 процентов сделает окупаемость в отношении электроэнергии невозможной, то есть потребляемая энергия превысит сэкономленную [145] . Исследование заключает: «Значительного сокращения потребления электроэнергии и выбросов углекислого газа, которое могло быть достигнуто в результате строительства сообщения, не произошло. Все съедено увеличением количества транспортного движения» [146] .
145
Henrik Duer, “Ost-Vest trafikkens energiforbrug naesten uaendret”, Transportradets Nyhedsbrev, № 3, сентябрь 1999 г., с. 10.
146
Ibid.,
Более тщательное рассмотрение двух исследований подтверждает общепризнанный факт о мегапроектах: здесь редко можно встретить чистую правду. Реальность, как ее представляют одни эксперты, часто оказывается социальным сооружением, которое другие эксперты могут разрушить или перестроить. Что касается сообщения Большой Бельт, факты показывают, что разница в результатах двух исследований потребления электроэнергии объясняется, главным образом, разными предположениями относительно автомобильного и паромного движения, например, касающимися количества автомобилей, которые пересекут пролив в 1999 г., и количества энергии, которую будут потреблять паромы [147] . Мы делаем вывод, что прозрачность и привлечение независимых экспертов являются столь же важными для вопросов потребления электроэнергии и глобального потепления, как и для морского воздействия. Поэтому они должны быть неотъемлемой частью организационной и институциональной структуры, чего не произошло в проекте сообщения Большой Бельт.
147
Henrik Duer, “Energiforbrug i Ost-Vest trafikken”, unpublished paper (Lyngby: Cowi, 14 сентября 1999 г.).
Редко все бывает однозначно… Реальность, как ее представляют одни эксперты, часто оказывается социальным сооружением, которое другие эксперты могут разрушить или перестроить.
Несмотря на эту критику, при подведении итогов опыта Большого Бельта в отношении окружающей среды можно сделать вывод о том, что этот проект был важным шагом в правильном направлении относительно разработки мегапроектов. Несомненно, для дальнейшего улучшения есть поле деятельности, но главный урок, который следует учитывать для других проектов, следующий: если экологические группы оказывают достаточное давление на ответственных лиц на начальном этапе реализации проекта, в данном случае на датский парламент, то возможно планировать и воплощать проекты крупных туннелей и мостов с должным вниманием к морской среде, даже к такой чувствительной, как Балтийское море. В процессе строительства отрицательное воздействие на окружающую среду было часто выше прогнозируемого, но после того как строительство было закончено, похоже, что флора и фауна быстро восстановились и что никакого непоправимого ущерба не наблюдается. Предварительные данные проекта Эресунд указывают, что ситуация здесь аналогична.
Однако опыт Большого Бельта также показывает, что новая транспортная инфраструктура может вызвать так много нового и непредвиденного в движении транспорта, что то, что прогнозировалось как крупное положительное влияние на экологию, снижающее расход энергии из-за сокращения паромного и воздушного движения, рискует оказаться лишь небольшим улучшением или даже негативным воздействием. Если политики хотят избежать подобной ситуации, необходимо управление спросом на перевозки, основанное на целях экологической политики. Такое управление не применялось в случае Большого Бельта; как раз наоборот: цена за использование сообщения постепенно снижалась, что незамедлительно сказывалось на автомобильном движении, которое со временем превысило даже самые оптимистические прогнозы (см. главу 3).
На момент написания этой книги большой объем транспортного движения не был проблемой для сообщения Эресунд. Самой неотложной проблемой здесь была не экологическая, а финансовая: будет ли движение достаточно большим, чтобы вернуть займы, использованные для строительства сообщения? Ситуация с сообщением Эресунд хорошо иллюстрирует следующий компромисс или дилемму между экологическими и финансовыми целями для такого типа мегапроектов: чтобы финансировать огромные инвестиции, проектная компания и ее владельцы – в данном случае датское и шведское правительства – зависимы от высокой интенсивности движения, что противоречит экологической политике, нацеленной на сокращение потребления электроэнергии и выброса парниковых газов. Это дилемма, с которой сталкиваются сегодня датское и шведское правительства в отношении сообщений Большой Бельт и Эресунд.
Наконец, опыт Большого Бельта и Эресунда показывает, что защита окружающей среды оказывается дорогостоящей и что эти затраты могут вылиться в существенный финансовый риск. Вполне уместен, но остается без ответа вопрос: могли бы сотни миллионов крон, потраченных на защиту окружающей среды в сообщениях Большой Бельт и Эресунд, принести большую пользу в деле защиты окружающей среды, если бы они были вложены в другом месте и на другие мероприятия, даже если бы конкретная цель состояла в защите морской среды Балтийского моря? Такие вопросы остаются без ответа не только для сообщений Большой Бельт и Эресунд, но и для других типов проектов и политики. Таким образом, бремя решения этого вопроса не должны нести только эти сообщения. Однако, ответить на него необходимо до того, как приступать к выработке эффективной экологической политики.
Опыт показывает, что защита окружающей среды оказывается дорогостоящей и что эти затраты могут вылиться в существенный финансовый риск.
Важность аудита по факту для экологических знаний
Опыт показывает, что определение масштаба, времени и надежности оценки воздействия на окружающую среду больших транспортных инфраструктурных проектов представляет проблему. Рамки оценки воздействия на окружающую среду, используемые сегодня, должны быть расширены и ясно обозначены, в то время как подход должен стать более действенным и включать стандартные концепции анализа и управления риском. Для этого необходимо следующее [148] :
148
См. также David R. McCallum, “Follow-Up to Environmental Impact Assessment: Learning from the Canadian Government Experience”, Environmental Monitoring and Assessment,
1. Предпринимать экологические исследования на начальном этапе параллельно с другими исследованиями;
2. Устанавливать обязательный масштаб исследований наряду с конкретными процедурами;
3. Устанавливать критерии оценки, которые могут быть выражены как эксплуатационные характеристики относительно воздействий на окружающую среду и риски (об использовании эксплуатационных характеристик см. также главу 10);
4. Устанавливать эксплуатационные характеристики, которые можно измерять, контролировать и проверять научными методами и которые смогут соответствовать суровым требованиям судебного процесса;
5. Позволить группам заинтересованных лиц и широкой общественности активно участвовать в оценке воздействия на окружающую среду, мониторинге и аудите, включая утверждение критериев и эксплуатационных характеристик [149] . (См. главы 10 и 11, чтобы узнать больше об участии групп заинтересованных лиц и широкой общественности.)
Для создания подобных процедур необходимо принимать во внимание следующее:
1. Особенности подхода к оценке воздействия на окружающую среду должны быть установлены до принятия любых решений относительно того, какие технические решения необходимо учитывать для дальнейшего исследования;
149
См. также Timothy O’Riordan, Major Projects and the Environmental Movement, Major Projects Association Technical Paper, no. 5 (Oxford: Major Projects Association, April 1988); Paul Charest, “Aboriginal Alternatives to Megaprojects and Their Environmental and Social Impacts”, Impact Assessment, том 13, № 4, 1995, с. 371–86; Yuen Ching Ng and W. R. Sheate, “Environmental Impact Assessment of Airport Development Proposals in the United Kingdom and Hong Kong: Who Should Participate?” Project Appraisal, том 12, № 1, март 1997 г., с. 11–24; Anne Shepherd and Christi Bowler, “Beyond the Requirements: Improving Public Participation in EIA”, Journal of Environmental Planning and Management, том 40, № 6, 1997, с. 725–38; Hugh Ward, “Citizens’ Juries and Valuing the Environment: A Proposal”, Environmental Politics, том 8, № 2, лето 1999 г., с. 75–96; John Randolph and Michael Bauer, “Improving Environmental Decision-Making Through Collaborative Methods”, Policy Studies Review, том 16, № 3–4, осень-зима 1999 г., с. 168–91; Juan R. Palerm, “An Empirical-Theoretical Analysis Framework for Public Participation in Environmental Impact Assessment”, Journal of Environmental Planning and Management, том 43, № 5, сентябрь 2000 г., с. 581–600.
2. Ко всем предложенным техническим решениям должна применяться единая система оценки воздействия на окружающую среду;
3. Там, где это уместно, может использоваться вероятностный подход для оценки, включая анализ риска воздействий, для увеличения достоверности. Однако такой подход должен быть простым, основанным на опыте и прозрачным, чтобы помочь заинтересованным лицам и общественности участвовать в процессе принятия решений [150] ;
4. Там, где необходимо, должны быть включены региональные, системные и долгосрочные задачи, например, путем оценки проекта в контексте других крупных проектов [151] ;
150
По вопросу оценки риска в оценке экологического воздействия см.: М. Carlota Arquiaga, Larry W. Canter and Deborah Imel Nelson, “Risk Assessment Principles in Environmental Impact Studies”, The Environmental Professional, том 14, № 3, 1992, с. 204–19; Audrey M. Armour, “Risk Assessment in Environmental Policymaking”, Policy Studies Review, том 12, №№ 3–4, осень-зима 1993 г., с. 178–196; Joshua Lipton et al., “A Paradigm for Ecological Risk Assessment”, Environmental Management, том 17, № 1, 1993, с. 1–5; National Research Council, Issues in Risk Assessment: A Paradigm for Ecological Risk Assessment (Washington, DC: National Academy Press, 1993); O. A. Sankoh, “An Evaluation of the Analysis of Ecological Risks Method in Environmental Impact Assessment”, Environmental Impact Assessment Review, том 16, № 3, май 1996 г., с. 183–8.
151
См. также Maria Ros'ario Partid'ario, “Strategic Environmental Assessment: Key Issues Emerging from Recent Practice”, Environmental Impact Assessment Review, том 16, № 1, январь 1996 г., с. 31–55; Tim Richardson, “The Trans-European Transport Network: Environmental Policy Integration in the European Union”, European Urban and Regional Studies, том 4, № 4, 1997, с. 333–46.