Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций
Шрифт:
5. Необходимо разработать и использовать в процессе оценки так называемые «расширенные группы экспертов». То есть для оценки воздействия на окружающую среду, мониторинга и аудита, на равных правах должна использоваться независимая экспертиза, находящаяся за пределами влияния официальных экспертов проекта [152] . Положительный опыт проектов Большой Бельт и Эресунд в вопросе проведения подобных независимых экспертных оценок представляет возможность многому научиться;
152
Funtowicz and Ravetz, “Three Types of Risk Assessment and the Emergence of Post-normal Science”, in Krimsky and Golding, eds., Social Theories of Risk, с. 270–71.
6. Требования программ по детальному мониторингу и аудиту должны включаться в экологические экспертизы, в том числе механизмы, разработанные для мониторинга и аудита во время реализации возможного проекта и после его завершения, как в случае проектов Большой Бельт и Эресунд;
7. Мониторинг и аудит должны быть прозрачными и открытыми для участия заинтересованных лиц и общественности [153] .
В дополнение к этим задачам ключевым вопросом оценки воздействия на окружающую среду, мониторинга и аудита является разработка организационной структуры для эффективного
153
Больше информации по экологическому мониторингу и контролю, см.: Ralf С. Buckley, “Environmental Audit: Review and Guidelines”, Environment and Planning Law Journal, том 7, № 2, июнь 1990 г., с. 127–41; Larry W. Canter, “The Role of Environmental Monitoring in Responsible Project Management”, The Environmental Professional, том 15, № 1, 1993, с. 76–87; Neil Gunningham, “Environmental Auditing: Who Audits the Auditors?”, Environmental and Planning Law Journal, том 10, № 4, 1993, с. 229–38; Helmut Karl, “Better Environmental Future in Europe Through Environmental Auditing?”, Environmental Management, том 18, № 4, 1994, с. 617–21; Dixon Thompson and Melvin J. Wilson, “Environmental Auditing: Theory and Applications”, Environmental Management, том 18, № 4, 1994, с. 605–15; Peter Bein and Mike Kawczynski, “Environmental Accounting Applied to Greater Vancouver Transportation System Planning”, paper presented to the 76th Annual Meeting of the Transportation Research Board (Washington, DC: Transportation Research Board, January 1997).
154
Wood, Dipper and Jones, “Auditing the Assessment of the Environmental Impacts of Planning Projects”, с. 46; Dipper, Jones and Wood, “Monitoring and Post-auditing in Environmental Impact Assessment: A Review”, с. 744.
Главными препятствиями в получении информации о фактических экологических рисках при планировании проектов является отсутствие обязательных организационных требований проведения аудита по факту и безразличие властей, разработчиков и широкой общественности к такому аудиту.
6. Последствия для регионального и экономического развития
В этой главе мы остановимся на последствиях развития мегапроектов для регионального развития и экономического роста. Как и в предыдущей главе, наша главная цель состоит в том, чтобы идентифицировать прошлые проблемы, которые могут оказаться полезными для понимания и усовершенствования процесса принятия решений для таких проектов.
В последние годы наблюдался всплеск интереса к влиянию инфраструктуры на региональное развитие и экономический рост. Действительно, одним из аргументов, который часто приводят с целью привлечения государственного финансирования для инвестирования инфраструктур, является уверенность в том, что это вызовет экономический рост в целом, в данном регионе или стране и/или в конкретной местности [155] . Однако заметим, что существует множество теоретических и эмпирических причин относиться к таким заявлениям с опаской. Необходимо трезвое восприятие этого подхода, так как по большей части интерес различных кругов к инвестициям в инфраструктуру отражает погоню за рентой. Такое поведение объясняется тем обстоятельством, что инвестиции в инфраструктуру могут принести выгоду определенным строительным и потребительским группам, в то время как основная часть расходов часто ложится на плечи налогоплательщиков [156] .
155
В ряде недавних исследований, проведенных в США, Германии, Японии, Мексике, Швеции и Великобритании, говорится о выявленном значительном влиянии инфраструктурных инвестиций на развитие экономики вследствие сокращения издержек производства. См.: D. A. Aschauer, “Is Public Expenditure Productive?”, Journal of Monetary Economics, том 23, 1989, с. 177–200 and Aschauer, “Public Infrastructure Investment: A Bridge to Productivity Growth?”, Public Policy Brief 4 (Annandale-on-Hudson, NY: Bard College, Jerome Levy Economic Institute, 1993). Эти исследования были подвергнуты критике, поскольку они не показывали, действительно ли инвестиции в инфраструктуру привели к экономическому росту, а не наоборот, и поскольку другие факторы, которые могут вызвать и экономический рост, и инвестиции в инфраструктуру, не принимались во внимание. См.: World Bank, World Development Report 1994: Infrastructure for Development, с. 14–15. См. также Arturo Israel, “Issues for Infrastructure Management in the 1990s”, World Bank Discussion Papers, № 171, Washington, DC: World Bank, 1992. Как показывает Уинстон, результаты исследования 1989 г., проведенного Ашауером (Aschauer), нереалистичны, поскольку они предлагают соотношение затрат и выгод для инвестиций в инфраструктуру 10:1, а такой доход неправдоподобен и никогда не был зафиксирован в фактических оценках; Clifford Winston, “Efficient Transportation Infrastructure Policy”, Journal of Economic Perspective, том 5, № 1, зима 1991 г., с. 113–27. Утверждалось, что исследование Ашауера просто показывает, что кривые временной зависимости производительности и роста государственных инвестиций сходны – обе поднимались в 1950-х и 1960-х гг., и опускались в 1970-х и 1980-х гг., и что это соотношение вызывает сильно раздутые оценки дохода на государственные инвестиции в инфраструктуру; см.: Charles L. Schultze, “The Federal Budget and the Nation’s Economic Health”, in Henry Aaron, ed., Setting National Priorities: Policy for the Nineties (Washington, DC: Brookings Institution, 1990). Комплексный анализ дебатов и критики «макроэкономического подхода», представленного Ашауером, см.: Edward M. Gramlich, “Infrastructure Investment: A Review Essay”, Journal of Economic Literature, том 32, сентябрь 1994 г., с. 1176–96; см. также Damian J. Kulash, “Economic Returns from Transportation Investment”, Transportation Quarterly, том 51, № 3, лето 1997 г., с. 8–19.
156
Khan and Jomo, eds., Rents, Rent-Seeking and Economic Development: Theory and Evidence in Asia; Peter Boothroyd et al., “The Need for Retrospective Impact Assessment: The Megaprojects Example”, Impact Assessment,
Одним из аргументов, который часто приводят с целью привлечения государственного финансирования для инвестирования инфраструктур, является уверенность в том, что это вызовет экономический рост. Существует множество теоретических и эмпирических причин относиться к таким заявлениям с опаской.
Транспортная инфраструктура и экономическое развитие
Как представители бизнеса, так и частные лица пользуются транспортной инфраструктурой. В целом инфраструктура должна расцениваться как вклад в продуктивность транспортных услуг, который, в свою очередь, используется как вклад в конечный продукт или услугу, необходимую потребителям, как то посещение родственников или наличие какого-либо товара в местном магазине. Экономическим результатом инвестиций в транспортные объекты является уменьшение стоимости затрат либо через снижение расходов, связанных с осуществлением поездки, либо через сокращение времени поездки, что может также вести к снижению издержек, либо то и другое вместе. Одним словом, инвестиции снижают «цену», или обобщенную стоимость (включая расходы, время, неудобства и другие факторы), для потребителей, предоставляя им непосредственно услуги инфраструктуры.
С теоретической точки зрения снижение стоимости услуг инфраструктуры будет в ближайшей перспективе иметь два последствия. Во-первых, это увеличит спрос на эту услугу со стороны как частных лиц, так и бизнеса, и, во-вторых, это увеличит уровень прибыли в бизнесе. Для него последствия будут достаточно краткосрочными, поскольку увеличение прибыли происходит, прежде всего, вследствие замещения транспорта через новую инфраструктуру другими факторами производства (результат изменения относительных цен факторов производства). Этот краткосрочный результат для бизнеса отражается в национальных счетах как вклад в экономический рост.
Через некоторое время появится дополнительный результат. Бизнес, который уже использовал инфраструктуру до ее модернизации (или альтернативную замещающую инфраструктуру), может продолжать наращивать спрос, поскольку цены на товары или услуги, которые он производит, могут быть снижены, что приводит к изменению в территориальном экономическом взаимодействии. Однако предварительным условием для этого является конкурентоспособность товаров и услуг. В то время как краткосрочные результаты в принципе довольно легко определить, долговременные последствия предсказать сложнее. В отношении домохозяйств причиной этому является то, что эти результаты зависят от ограниченности времени и земли. Если, например, новый мост может обеспечить доступ к новым регионам, где земли много, и поэтому она дешевая, то снижение стоимости использования инфраструктуры, без добавления дополнительного времени на поездки, может вызвать эффект перемещения. В окрестностях больших городов такой эффект может быть значительным, особенно с точки зрения количества поездок, зарегистрированных для новой инфраструктуры.
Для бизнеса долговременные последствия определяются силами конкуренции, приводимыми в действие тем фактом, что уровень прибыли первоначально растет в тех компаниях, которые немедленно извлекают выгоду из новой инфраструктуры. Происходящее, по сути, зависит от относительной нехватки земли, рабочей силы и капитала. Если предположить, что земли в избытке, тогда развитие будет происходить через перемещение или через дальнейшее увеличение мощности. В некоторых регионах, а, возможно, и в стране в целом, будет происходить дальнейший экономический рост. Если, с другой стороны, предположить, что количество земли ограничено, то единственным последствием развития инфраструктуры станет увеличение стоимости земли. Хотя как только первая из этих двух альтернатив приведет к новым инвестициям и увеличению занятости, они обе будут записаны в народно-хозяйственных балансах в качестве способствующих экономическому росту как для страны в целом, так и для регионов, которые получают прибыль от инвестиций в инфраструктуру. Следовательно, только при определенных обстоятельствах этот рост будет сопровождаться увеличением занятости и инвестиций в капитал и сооружения. Более того, предварительное условие общего экономического роста заключается в том, чтобы рассматриваемая инфраструктура была экономически жизнеспособной и давала экономическую норму прибыли выше определенного уровня.
Тогда возникает вопрос, сможет ли традиционный анализ затрат и выгод выявить все эти последствия, ведущие к экономическому росту и возможному перемещению и развитию в некоторых областях. Ответ на этот вопрос в принципе положительный, даже если это может быть трудно или невыполнимо на практике. Если экономический (или социальный) анализ затрат и выгод был выполнен надлежащим способом, в принципе результат анализа отразит все реальные последствия инвестиций на местном уровне [157] . Это является отражением условия, согласно которому экономические выгоды от инвестиций в инфраструктуру всегда можно измерить двумя эквивалентными способами, а именно: либо на основе изменений в «отчетах о прибылях и убытках» всех людей и всех видов бизнеса, либо, в случае транспортной инфраструктуры, на основе последствий для транспортного потока, который, как ожидается, должен получить пользу от инфраструктуры, другими словами, того, что находится «на инфраструктуре». В последнем подходе, который осуществить легче, региональные результаты перемещения должны быть интегрированы в процедуру прогнозирования уровня движения.
157
Cm. Herbert Mohring, “Maximising, Measuring and Not Double Counting Transportation-Improvement Benefits: A Primer on Closed– and Open-Economy Cost-Benefit Analysis”, Transportation Research, B, том 27B, № 6, 1993, с. 413–24 and Curt Carnemark, Jaime Biderman and David Bovet, The Economic Analysis of Rural Road Projects, World Bank Staff Working Papers, no. 214 (Washington, DC: World Bank, 1984).
В случае несовершенств рынка (например, монополистической конкуренции), общие региональные экономические последствия могут отличаться от тех, что получены путем измерения с помощью обычного анализа затрат и выгод (дополнительные прибыли старых и новых потребителей после вложения инвестиций). В документе, подготовленном для SACTRA (Standing Advisory Committee on Trunk Road Assessment – Консультативный комитет по оценке магистральных дорог) Министерства транспорта Великобритании, Венэблс и Гасиурек определили несколько случаев таких дополнительных выгод, которые возникают в несовершенном рыночном окружении [158] . Анализ равновесия является чисто теоретическим и не был проверен опытным путем. Но он, тем не менее, обосновывает необходимость изучения влияния больших инвестиций в инфраструктуру и инвестиционных программ на отрасли, которые непосредственно не затрагивают сокращение транспортных расходов, но которые косвенно извлекают выгоду от снижения цен, вызванного ростом конкуренции (эффект взаимосвязи). В этом контексте необходимо отметить, что теоретическое исследование Венэблса и Гасиурека ясно ведет к заключению, что дополнительные результаты, не измеряемые обычным анализом затрат и выгод, могут быть положительными для одних регионов и отрицательными для других. Поэтому измерение масштаба таких последствий – не единственная проблема; еще более важно измерить направление и задействованные региональные и отраслевые механизмы обратной связи.
158
A. J. Venables and M. Gasiourek, “Evaluating Regional Infrastructure: A Computable Approach”, paper, London School of Economics, 1996.