Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций
Шрифт:
5. Государственное финансирование или финансирование государственной гарантией и без вложения капитала с риском, как известно из проектов Большой Бельт и Эресунд, не сокращает риск или величину потерь вследствие риска. Оно только перемещает риски от кредиторов к налогоплательщикам и может увеличить общие риски и затраты проекта.
8. Традиционная разработка мегапроектов
Традиционный подход
Заканчивая предыдущую главу, мы объяснили, как организационные и финансовые схемы мегапроектов могут оказывать значительное влияние на риски и затраты в таких проектах. Поэтому мы пришли к выводу, что организационные вопросы и вопросы риска необходимо анализировать одновременно в процессе разработки проекта. В последующих главах мы рассмотрим ряд таких проблем. В этой главе мы остановимся на том, что мы называем традиционным подходом к разработке и экспертизе проекта. В следующей главе мы обратим внимание на подходы, возникшие совсем недавно, и рассмотрим
Проекты, разрабатываемые согласно традиционному подходу, обычно финансируются из государственных средств или финансово поддерживаются государственными гарантиями. Большинство проектов, рассмотренных в предыдущих главах, было разработано в соответствии с этим подходом, только туннель под Ла-Маншем является известным исключением [204] . Традиционный подход использовался для проектов Большой Бельт и Эресунд. В таблице VIII.і поэтапно представлен подход, применявшийся в этих проектах.
204
По анализу подхода к разработке проекта туннеля под Ла-Маншем см. главу 9.
Характеристики и проблемы традиционного подхода к разработке и экспертизе проекта таковы [205] :
1. Цикл проекта не включает стадию предварительного анализа его осуществимости до принятия решения о проведении полномасштабного изучения. Результатом могут быть невыполнимые обязательства относительно ресурсов, связанные с политическим престижем на ранней стадии [206] ;
205
Другая критика традиционного подхода к разработке и экспертизе мегапроектов, см.: Paul R. Schulman, Large-Scale Policy Making (New York: Elsevier, 1980); О. P. Kharbanda and E. A. Stallworthy, How to Learn from Project Disasters: True-Life Stories with a Moral for Management (Aldershot: Gower, 1983); Victor Bignell and Joyce Fortune, Understanding Systems Failures (Manchester University Press, 1984); Schnaars, Megamistakes: Forecasting and the Myth of Technological Change; David Collingridge, The Management of Scale: Big Organizations, Big Decisions, Big Mistakes (London: Routledge, 1992); Szyliowicz and Goetz, “Getting Realistic About Megaproject Planning: The Case of the New Denver International Airport”, с. 347–67; Ingemar Ahlstrand, Fran s"arintresse till allm"anintresse: Om beslutsunderlagets centrala betydelse med exempel fran Oresundsbron och Dennispaketet (Stockholm: SNS F"orlag, 1995); Martin H. Krieger, ed., “Big Decisions, Big Projects, Big Plans”, book manuscript (Los Angeles, CA: University of Southern California, School of Urban Planning and Development, undated).
206
Передача ресурсов и политического престижа на ранней стадии в сочетании с чрезмерным вниманием к техническим решениям (по сравнению с особым вниманием к политическим целям: см. следующий пункт в основном тексте) – классический пример того, как общества втягиваются в невыполнимые проекты. См. Elliot J. Feldman, “Patterns of Failure in Government Megaprojects: Economics, Politics, and Participation in Industrial Democracies”, in Samuel P. Huntington and Joseph S. Nye, Jr, eds., Global Dilemmas (Cambridge, MA: Harvard University, Center for International Affairs, and Lanham, MD: University Press of America, 1985); Gerald M. Steinberg, “Large-Scale National Projects as Political Symbols: The Case of Israel”, Comparative Politics, том 19, № 3, апрель 1987 г., с. 331–46; James Maxwell et al., “Locked on Course: Hydro-Quebec’s Commitment to Mega-projects”, Environmental Impact Assessment Review, том 17, № 1, 1997, с. 19–38.
2. Разработка и экспертиза проекта рассматриваются как технические мероприятия с акцентом на технические решения на ранней стадии. Обсуждение политических целей проекта с самого начала уступает дорогу обсуждению технических альтернатив;
3. Проблемы, связанные с внешним воздействием проектов, не рассматриваются до наступления поздней стадии проекта. Это может привести к изменениям проекта на стадии, когда такие изменения могут быть особенно дорогостоящими. Также это может привести к дестабилизации проекта, поскольку появляются проблемы, требующие проведения открытого слушания или формального одобрения властей на стадии, когда возможность внесения изменений невелика;
4. Группы заинтересованных лиц и широкая общественность, испытывающие негативное влияние проекта, имеют возможность лишь ограниченного участия, и то на последних стадиях проекта. Вклад со стороны заинтересованных кругов и общественности используется недостаточно,
207
David Collingridge, “Undemocratic Technology: Big Organization, Big Governments, Big Projects and Big Mistakes”, paper presented at Technological Strategies for the New Europe, International Seminar, UNESCO, undated.
5. Не проводится никакого анализа риска;
6. Институциональные, организационные вопросы и вопросы ответственности, связанные с внедрением, эксплуатацией и экономическим регулированием предложенных проектов, играют второстепенную роль в рамках подготовки проекта. Проблема заключается в недостатке определения нормативной базы, применимой для проекта, и ее влияния на риски и затраты, а также общую экспертизу и процесс принятия решений.
Проблема анализа риска рассматривалась в предыдущей главе. Здесь мы остановимся на трех организационных вопросах:
1) недостаток участия заинтересованных сторон и широкой общественности;
2) недостаток определения целей общественного интереса и
3) недостаток четко распределенных ролей.
Далее мы последовательно рассмотрим каждый из этих вопросов.
Неудовлетворенность общества проектом может нарастать вследствие недостатка информированности и чувства отстраненности от участия групп заинтересованных лиц и общественности.
Участие заинтересованных сторон и общественности
Другие исследования, использовавшие проект Эресунд для ситуационного анализа, показали следующее: проблема традиционного подхода к принятию решений в крупных транспортных инфраструктурных проектах состоит в том, что обычно для него характерно тесное взаимодействие между политическими и правительственными кругами, с одной стороны, и частным бизнесом, с другой стороны [208] . Граждане, на которых проект оказывает непосредственное влияние, другие группы заинтересованных лиц, обеспокоенных результатом процесса, а также широкая общественность в него не вовлекаются или участвуют ограниченно. Такие стороны обычно получают информацию на последней стадии, после того как группы, оказывающие основное влияние на принятие решения, уже достигли соглашения [209] . Этот недостаток участия общественности в сочетании с участием групп особых интересов, стремящихся получить выгоды от проекта, увеличивает риск доминирования именно этих интересов в процессе принятия решений. Политика же основывается (и всегда должна основываться) на данных иного рода, нежели экспертный анализ. Однако давление со стороны групп особых интересов часто приводит к тому, что анализ экономической целесообразности и другие исследования оказываются неудовлетворительными при принятии решения о продолжении разработки проекта и выборе альтернативы. Решающим фактором здесь становится индивидуальный, а не общественный интерес. Таким образом, в проектах Эресунд и Большой Бельт были выбраны совсем не те альтернативы, которые были выделены при изучении экономической целесообразности.
208
Claus Hedegaard Sorensen, Slar bro fra kyst til kyst: en analyse af Social-demokratiet og Oresundsforbindelsen (Arhus: Hovedland, 1993); Gunnar Falkemark, "Oresundsbron: Hur de avg"orande besluten togs, Rapport (Stockholm: Naturskyddsf"oreningen, 1992); Ahlstrand, Fran s"arintresse till allm"anintresse, гл. 2.
209
См. также John F. L. Ross, “When Co-operation Divides: Oresund, the Channel Tunnel and the New Politics of European Transport”, Journal of European Public Policy, том 2, № 1, март 1995 г., с. 115–46.
Недостаток привлечения общественности также может провоцировать ситуации, при которых группы, обеспокоенные судьбой проекта и оставленные без информации и влияния, могут действовать разрушительно, например, пытаясь провалить проект, действуя враждебно внутри или за пределами парламента. Здесь мы обнаруживаем знакомую характерную черту традиционного подхода к разработке крупных инфраструктурных проектов: политика и общественное обсуждение находятся на разных полюсах. В Швеции можно было быть либо за, либо против сообщения через пролив Эресунд. В Дании была такая же ситуация и для сообщения Эресунд, и для сообщения Большой Бельт. На первый взгляд, не зная подоплеки, это может показаться своеобразным способом рассмотрения этих проектов, так как туннели и мосты сами по себе неинтересны. Что должно представлять интерес, так это результат от их реализации, последствия, а не сами объекты. Но, учитывая факт, что решения относительно этих крупных инвестиций, по существу, принимаются без участия рядовых граждан, большинства тех, кто будет нести бремя риска инвестиций, неудивительно, что многие чувствуют себя обделенными вниманием и разочарованными, и это отражается в опросах общественного мнения.