Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций
Шрифт:
Управление риском
Кроме тщательного определения рисков и их визуализации главным инструментом для сокращения стоимости риска является подготовка плана управления риском как части анализа экономической целесообразности. Цель такого плана состоит в том, чтобы определить, как управлять различными рисками, и кто должен это делать. В государственном секторе наличие надежного плана управления риском должно быть частью документации, необходимой для принятия решения о реализации проекта (см. главу 11) [201] . На рис. 7.1 показаны основные элементы, входящие в управление риском.
201
Теоретические подходы к управлению риском, см. James G. March and Zur Shapira, “Managerial Perspectives on Risk and Risk Taking”, Management Science, том 33, № 11, ноябрь 1987 г., с. 1404–18; Keith Redhead and Steward Hughes, Financial Risk Management (Aldershot: Gower, 1988); Jean Couillard, “The Role of Project Risk in Determining Project Management Approach”, Project Management Journal,
Главная задача при подготовке плана управления риском – полностью определить сферу управления риском и уяснить, что она может быть намного шире, чем обычно считается. В немалой степени недооценка роли и возможностей надлежащего анализа и управления риском происходит из-за исторически сложившейся практики контрактов на средства инфраструктуры. Поскольку заключение контрактов в секторе инфраструктуры происходит в большой степени от лица государственного сектора, в формате контрактов доминирует образ мышления государственного сектора. Ключевым аспектом поведения государственного сектора является то, что он обычно основывается на правилах, а не на интересах дела. При заключении контрактов это находит свое отражение в том, что они обычно основываются на технических спецификациях, даваемых подрядчику. А задача подрядчика состоит в том, чтобы строить согласно этим требованиям и необязательно достигать определенного уровня эффективности (для так называемых строительных контрактов, см. главу 9). Однако это также означает, что стимул и возможности для разработки новых методов с целью сокращения затрат и некоторых типов риска и так далее ограничены. Следовательно, существующие методы заключения контракта в значительной степени устраняют возможность управления рисками. Поэтому главной задачей для управления риском должно стать изменение существующего формата заключения контрактов, как это будет рассмотрено далее в главе 10.
Существует несколько основных подходов, которые рассматриваются как часть плана управления риском, некоторые из которых частично дублируют друг друга. Один подход подразумевает полное устранение риска. Он применим, например, к некоторым рискам отраслевой политики, при которых он, учитывая обстоятельства, может подходить для юридического лица, ответственного за реализацию инфраструктурных проектов определенного типа, чтобы заключить соглашение с центральным или местным правительством и гарантировать, что некоторые политические действия не будут предприниматься или, по крайней мере, не будут предприниматься без компенсации. Второй подход подразумевает покупку услуг по управлению риском. Он может применяться при работе с риском рынка ценных бумаг, а также может быть полезен при так называемых форс-мажорных рисках.
Третий подход подразумевает распределение риска среди сторон, имеющих стимул сократить отрицательные воздействия риска либо путем снижения его вероятности, либо путем уменьшения непосредственного отрицательного воздействия, если такое событие все же случится. Опять же это относится к форс-мажорным обстоятельствам, хотя это могут быть и менее значительные события. Примером может быть возникновение неожиданных геологических явлений, создающих задержки для строительства моста или туннеля. Передавая геологические риски подрядчикам с самого начала, в результате можно получить более полный анализ таких рисков до оформления контракта и более быстрое и эффективное сдерживание отрицательных воздействий, в случае возникновения неожиданных геологических явлений в процессе строительства. Если же, наоборот, геологические риски берет на себя владелец или если распределение таких рисков неясно, то, как показывает опыт, это верный путь к задержкам и превышению расходов, особенно для проектов со значительным объемом подземных работ. Другим примером может служить возникновение протестных действий на начальной стадии строительства объекта инфраструктуры. При этом вероятность таких действий может быть значительно сокращена путем проведения определенных мероприятий, например, замены обычного закрытого формата разработки мегапроекта на более открытый и прозрачный и выплаты адекватной компенсации сторонам, подвергающимся отрицательному воздействию проекта, как это было сделано в проекте Большого Бостонского тоннеля.
Природа
202
Arrow and Lind, “Uncertainty and the Evalution of Public Investment Decisions”.
Самыми сложными для управления являются, как уже говорилось, рыночные риски. Одна из причин состоит в том, что такие риски весьма отличаются в зависимости от того, рассматриваются они в экономической перспективе или с финансовой точки зрения. Как правило, экономической стоимостью рыночного риска нельзя управлять; главная проблема заключается в том, кто должен взять на себя стоимость этого риска, что является важным вопросом распределения доходов и может подразумевать институциональный аспект (см. далее главу 9).
Государственные и частные инвесторы, парламенты, СМИ и широкая общественность обычно получают неадекватную и вводящую в заблуждение информацию относительно рисков, связанных с мегапроектами.
Уроки риска
Как отмечалось в этой и предыдущих главах, риски, связанные с крупными инфраструктурными проектами, весьма значительны. Ключевыми факторами, способствующими риску, являются необратимость инвестиций и зависимость жизнеспособности проекта от общего экономического развития. Учитывая масштаб неопределенности, анализ экономической целесообразности крупных проектов без анализа риска практически бесполезен, так как такие исследования будут, скорее всего, обманывать ответственных лиц и широкую общественность относительно результатов проектов. В крупных проектах нельзя избежать рисков, но их можно признать и сократить их воздействие путем тщательного определения и распределения рисков среди тех, кто лучше всего способен управлять ими [203] .
203
См. также J. G. Morone and E. J. Woodhouse, Averting Catastrophe: Strategies for Regulating Risky Technologies (Berkeley: University of California Press, 1986), and W. T. Singleton and Jan Hovden, eds., Risk and Decisions (New York: John Wiley & Sons, 1987).
В большинстве демократических государств государственная служба имеет законодательно закрепленную обязанность обеспечивать кабинет и парламент «всей необходимой информацией», имеющей отношение к принятию решений и законотворчеству. Безусловно, риски финансовых перерасходов на 50–100 процентов в проектах стоимостью многие миллиарды долларов в совокупности с большой неопределенностью относительно доходов и воздействия на окружающую среду являются «необходимой информацией». Таким образом, подобная информация должна быть представлена вниманию политических деятелей и широкой общественности.
В отношении риска можно сделать следующие заключения:
1. Государственные и частные инвесторы, парламенты, СМИ и широкая общественность обычно получают неадекватную и вводящую в заблуждение информацию относительно рисков, связанных с мегапроектами, например, в проектах туннеля под Ла-Маншем, сообщений Большой Бельт и Эресунд;
2. Организации государственного сектора должны проводить полный анализ риска, основанный на принципе MLD (наиболее вероятного развития), для любого мегапроекта в рамках анализа экономической целесообразности и экспертизы. Кроме того, необходимо готовить план управления риском. Такой анализ и управление риском определили бы наиболее опасные участки проекта. Задача состоит в сокращении риска и изменении или отказе от наиболее рискоопасных частей проекта. Наконец, цель заключается еще и в том, чтобы адекватно распределить риски между участвующими сторонами;
3. Анализ риска должен также включать анализ самого неблагоприятного сценария, чтобы проиллюстрировать наихудшее развитие событий. Уместность этого пункта доказывает пример наводнения и пожара в железнодорожном туннеле Большой Бельт, а также превышение расходов и пожар в туннеле под Ла-Маншем;
4. Анализ экономической целесообразности и анализ риска для будущих проектов должны выполняться одновременно с рассмотрением возможных организационных и финансовых схем проекта. Схемы будут существенно влиять на риски и затраты так же, как риски и затраты могут влиять на системы. Организационное изменение может быть необходимым условием сокращения риска, как обсуждается далее в главах 10 и 11;