Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций

Фливбьорг Бент

Если бы заинтересованные группы были включены в процесс разработки крупномасштабного проекта на начальной стадии, в результате была бы возможность принять во внимание условия, которые люди считают важными. Поэтому, по нашему мнению, при разработке и экспертизе мегапроектов заинтересованным группам нужно дать возможность играть активную роль в процессе планирования, в том числе конструктивную роль в определении главных целей и требований, которые необходимо принять во внимание при технической, экологической и экономической разработке возможных проектов.

Общественный интерес и технические решения

Вторая проблема, связанная с традиционным подходом, касается его избыточного внимания к техническим решениям. В крупномасштабных проектах

политические партии, правительственные администрации или различные группы лоббирования часто склонны продвигать или пытаться блокировать определенные технические решения. Например, ведутся жаркие дебаты о том, что необходимо построить туннель, а не мост, или наоборот, либо что необходимо только железнодорожное, а не автомобильное сообщение, или наоборот, и так далее. Позиции «за» и «против» часто основываются только на некоторых аспектах проблемы и редко принимают во внимание все особенности. Это вполне естественно, потому что различные группы стремятся извлечь выгоду из различных решений, а также потому что более полная картина предложенного проекта обычно не может быть сформирована на начальной стадии процесса. Но именно на этой начальной стадии заинтересованные и вовлеченные группы принимают решения, которые не меняются позже, даже после получения лучшей и более существенной информации.

Следовательно, важно разработать процесс планирования, который менее ориентирован на технические решения и информацию о них и уже на ранних стадиях более сосредоточен на требованиях, касающихся экономической эффективности, экологической устойчивости и характеристик безопасности, необходимых для проекта. Цель состоит в достижении максимально возможной степени согласия по этим специфическим проблемам. Например, проект должен осуществляться только в случае самофинансирования и минимального риска для налогоплательщиков, если он благоприятствует осуществлению правительственной политики относительно транспорта и окружающей среды и способствует достижению цели национальной политики в отношении безопасности дорожного движения. И только после установления этих основных параметров процесса планирования имеет смысл начинать определять технические решения для этих требований.

Необходимо подчеркнуть, что способ принятия решений по сооружению сообщений Большой Бельт и Эресунд совершенно отличался от практики принятия решений при вложении крупных инвестиционных фондов в новые проекты в контексте международного финансирования развития. Стандартный подход, используемый, скажем, крупными международными банками развития, а также в частном секторе для подобных проектов, таков: прежде чем переходить к предварительному или заключительному плану проекта, в первую очередь, определяются такие моменты, как необходимые минимальные нормы прибыли, приемлемый уровень риска, а также базовые экологические требования и нормы техники безопасности, то есть показатели, которые должны быть достигнуты с точки зрения широкой перспективы. По нашему мнению, такой (стандартный) подход должен применяться и при рассмотрении вопроса, стоит ли продолжать разработку мегапроекта в государственном секторе.

Противоречивые роли правительства

Третья проблема, связанная с традиционным подходом, заключается в том, что роли различных сторон в процессе разработки проекта четко не определены. Традиционный подход обозначает для правительства роль контролирующего органа на каждом этапе процесса, включая выбор технологии и способа выполнения, эксплуатации и финансирования. Если правительство решает, что способ осуществления проекта и эксплуатации должен координироваться государственным предприятием и что сооружение должно финансироваться из государственных денежных средств или фондов, обеспеченных государственной гарантией, происходит следующее: правительство берет на себя роль производителя коммерческих услуг и финансиста предприятия, прямо или косвенно передавая средства рядовых граждан на финансирование проекта или в качестве его имущественного залога.

При традиционном подходе правительство последовательно выполняет массу ролей,

некоторые из которых абсолютно несовместимы. Возникает закономерный вопрос: может ли правительство эффективно выполнять одновременно роль промоутера проекта и гаранта общественных интересов, таких как защита окружающей среды, безопасность и защита налогоплательщиков от ненужных финансовых рисков. Ответ отрицательный. Здесь для правительства возникает конфликт интересов, и он хорошо иллюстрируется видами заинтересованности в вопросах экономики, финансов, экологии и безопасности, имеющими прямое отношение к принятию решений по проектам Эресунд и Большой Бельт. Поэтому роли различных ответственных лиц в процессе планирования крупных инвестиций в транспортную инфраструктуру должны быть более четко определены, и в особенности роль правительства в отношении других ответственных лиц. В дальнейшем мы вернемся к вопросу, как это можно сделать.

Возникает закономерный вопрос: может ли правительство эффективно выполнять одновременно роль промоутера проекта и гаранта общественных интересов, таких как защита окружающей среды, безопасность и защита налогоплательщиков от ненужных финансовых рисков. Ответ отрицательный.

Институциональные недостатки традиционного подхода

Подводя итог, заметим, что в большинстве стран и ситуаций определенная линия поведения по отношению к инфраструктурным мегапроектам до сих пор не выработана. Как следствие, не существует соответствующей институциональной структуры, а именно структуры, которая обеспечила бы прозрачность и другую систему сдержек и противовесов с целью усиления ответственности для разработки, планирования, реализации и эксплуатации мегапроектов. В этой главе мы установили три главных институциональных недостатка традиционного подхода к разработке и оценке проектов:

1. Недостаточное вовлечение широкой общественности и групп заинтересованных лиц, обеспокоенных результатами; чрезмерное участие лоббирующих групп со стороны бизнеса;

2. Отсутствие установленных целей общественного интереса, реализуемых с помощью проекта;

3. Недостаток ясно определенных ролей для правительства и участвующих сторон.

В главах 10 и 11 мы рассматриваем институциональные изменения, которые помогут решить эти проблемы. Но сначала мы выясним в главе 9, какую роль в таком изменении может играть частный сектор, если это вообще возможно.

9. Уроки приватизации

В этой главе мы рассмотрим опыт частного финансирования инфраструктуры, в частности, опыт участия частного сектора в реализации и эксплуатации крупных транспортных инфраструктурных проектов. Мы остановимся на вопросе, может ли участие частного сектора преодолеть институциональные несовершенства традиционного подхода, выявленные в главе 8, и тем самым повысить ответственность, включая повышение уровня управления риском и результативности проекта в целом.

Частное финансирование мегапроектов

В течение XIX века частный капитал играл важную роль в развитии инфраструктуры, в частности, в инвестировании железных дорог [210] . Затем, в XX веке, стало расширяться государственное финансирование, включая финансирование с использованием частного капитала, обеспеченного государственной гарантией. Последний тип финансирования был особенно распространен в развивающихся странах, где важную роль в финансировании инвестиций в инфраструктуру играли международные учреждения по финансированию развития. Такие организации обычно давали ссуды под государственную гарантию.

210

См., например, Barry Eichengreen, Financing Infrastructure in Developing Countries: Lessons From the Railway Age, Policy Research Working Paper no. 1379 (Washington, DC: World Bank, 1994).