Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций

Фливбьорг Бент

В противоположность роли государственного и частного секторов в проектах Большой Бельт и Эресунд мы предлагаем для крупных инфраструктурных инвестиций следующее базовое институциональное перераспределение государственных и частных обязательств с целью усиления ответственности. Могут быть уместны другие корректировки в зависимости от выбранной системы нормативного регулирования:

1. Участие частного сектора нужно укрепить более активной ролью государства в:

Приобщении групп заинтересованных лиц и широкой общественности к планированию и принятию решений, начиная с ранней стадии;

Определении в тех случаях, когда возможно, целей общественного интереса и требований, которым должен отвечать проект;

Определении в тех случаях, когда возможно, системы нормативного регулирования, применимой для проекта, в случае его реализации, а также принципов привлечения государства и частного сектора.

2. Участие государственного сектора нужно ослабить следующим образом:

Кредиторам не следует предоставлять полную государственную гарантию, а только ограниченную, и то в случае необходимости;

Правительство не должно видеть свою основную роль в продвижении проекта, напротив, оно должно держаться от проекта и его участников на так называемом расстоянии «вытянутой

руки» для того, чтобы на каждой стадии проекта критически оценить, отвечает ли он целям и требованиям общественного интереса и соответствует ли законодательным и нормативным актам, например, касающимся защиты окружающей среды, безопасности и экономии.

3. Участие частного сектора нужно укрепить следующим образом:

Некоторая доля частного рискового капитала должна использоваться для финансирования проекта;

Частные консорциумы, борющиеся за подряды на строительство и контракты на эксплуатацию, должны иметь больше возможностей давать рекомендации относительно того, какие технические решения и схемы лучше всего отвечают целям и требованиям общественного интереса, определенным правительством.

4. Участие частного сектора нужно ослабить следующим образом:

Группам, лоббирующим бизнес, и другим лоббирующим группам, имеющим особый интерес, необходимо давать меньше возможностей для погони за рентой.

Участие частного сектора нужно усилить:

• Привлечением доли частного рискового капитала

• Привлечением частных консорциумов в разработку проекта на основе эффективности

Базовые инструменты ответственности

Заново очертив границы ролей государства и частного сектора, можно переходить к выделению четырех базовых инструментов, которые являются ключевыми в создании надлежащих процесса и институциональной структуры для разработки крупных инфраструктурных проектов [250] :

250

См. также Geoffrey Vickers, The Art of Judgment: A Study of Policy Making (London: Methuen, 1968), гл. 12; Robert C. Seamans, Jr and Frederick I. Ordway, “The Apollo Tradition: An Object Lesson for the Management of Large-Scale Technological Endeavors”, Interdisciplinary Science Reviews, том 2, № 4, 1977, с. 270–304; Day and Klein, Accountabilities; B. Rosen, Holding Government Bureaucracies Accountable, 2nd edn (New York: Praeger, 1989); Michael M. Harmon, Responsibility as Paradox: A Critique of Rational Discourse on Government (Thousand Oaks, CA: Sage, 1995), гл. 7; Bovens, The Quest for Responsibility: Accountability and Citizenship in Complex Organizations.

1. Прозрачность;

2. Функциональные требования;

3. Четкая формулировка системы нормативного регулирования и ясное определение – а там, где необходимо, устранение – политических рисков до принятия решений;

4. Привлечение рискового капитала.

Далее, каждый из четырех инструментов ответственности будет описан более подробно.

Участие частного сектора нужно ослабить следующим образом:

• Лоббирующие группы должны получать меньше возможностей для погони за рентой

Прозрачность

Критическая оценка общественного контроля – главное средство обеспечения ответственности в государственном секторе. Роль правительства, в принципе, заключается в представлении и защите общественных интересов (в соответствии с определением парламента или правоприменительной практикой), и общество всегда должно иметь возможность проверить, действительно ли это так. Требование прозрачности среди прочего означает, что все документы и другая информация, подготовленные правительством и его организациями, должны быть доступны публике [251] .

251

Jean-Michel Fourniau, “Making the Decision More Transparent: Recent Changes in the Treatment of Major Transport Infrastructure Projects in France”, unpublished paper, INRETS-DEST, Arcueil, France, undated.

Поскольку крупные инфраструктурные проекты – одни из самых дорогостоящих предприятий в обществе и поскольку рядовой гражданин как налогоплательщик часто оказывается основным гарантом таких проектов, трудно найти законные причины для того, чтобы не давать гражданам полной информации о проектах и не позволять им высказывать свое мнение относительно этих проектов. Следовательно, наибольший приоритет следует отдать двусторонней связи с гражданским обществом и группами заинтересованных лиц и СМИ. К задаче коммуникации и участия нужно относиться так же серьезно, и она должна финансироваться на таком же уровне, что и технические, экологические и экономические задачи проекта, начиная с ранних стадий планирования. Использование профессиональной экспертизы коммуникаций и участия необходимо не ради рекламных целей, а чтобы гарантировать, что коммуникации и участие будут эффективны и что все стороны будут услышаны, точно так же профессиональная экспертиза применяется для большинства других задач в разработке крупных проектов [252] .

252

Больше об общественном участии и эффективной коммуникации, см.: Richard D. Schwass and Brenda Fowler, “Public Involvement Throughout the Big Chute Hydroelectric Redevelopment Project”, Impact Assessment, том 11, № 4, 1993; and Toddi A. Steelman and William Ascher, “Public Involvement Methods in Natural Resource Policy Making: Advantages, Disadvantages and Trade-Offs”, Policy Sciences, том 31, № 2, 1997, с. 71–90.

Группы заинтересованных лиц и гражданское общество должны быть приглашены к участию, начиная с ранней стадии и на протяжении всего процесса анализа экономической целесообразности и принятия

решений [253] . При этом участники будут меняться в зависимости от проекта. Но, в принципе, ни одна сторона, которую касается данное решение, не должна быть исключена, и все участники должны получить равные возможности представлять и критиковать юридические заявления. Участие должно быть репрезентативным, насколько это возможно. Это лучше всего обеспечивается правительством или сторонами, действующими от имени правительства и играющими активную роль в определении, приглашении и уравновешивании групп заинтересованных сторон и представителей гражданского общества, таким образом, чтобы все важные группы получили возможность участвовать и ни одна из групп не имела возможность захватить инициативу и доминировать в этом аспекте процесса [254] . Все документы, подготовленные или выполненные по заказу правительства, должны представляться группам и широкой общественности по мере их появления. Обратная связь от участвующих групп должна активно использоваться в анализе экономической целесообразности и в процессе принятия решений, включая конструктивную роль групп в определении главных требований, которые необходимо принять во внимание при техническом, экологическом и экономическом планировании возможных проектов.

253

Относительно подхода заинтересованных лиц к участию, см.: John A. Altman and Ed Petkus, Jr, “Towards a Stakeholder-Based Policy Process: An Application of the Social Marketing Perspective to Environmental Policy Development”, Policy Sciences, том 27, № 1, 1994, с. 37–51; John MacArthur, “Stakeholder Analysis in Project Planning: Origins, Applications and Refinements of the Method”, Project Appraisal, том 12, № 4, декабрь 1997 г., с. 251–65; S. Tuler, “Development of Mutual Understanding Among Stakeholders in Environmental Policy Disputes”, in Human Ecology: Progress Through Integrative Perspectives, proceedings of the 7th Society for Human Ecology Meeting (East Lansing, MI: Society for Human Ecology, April 1994), с. 280–84; Stephen M. Born et at, “Socioeconomic and Institutional Dimensions of Dam Removals: The Wisconsin Experience”, Environmental Management, том 22, № 3, 1998, с. 359–70; Bert Enserink, “A Quick Scan for Infrastructure Planning: Screening Alternatives Through Interactive Stakeholder Analysis”, Impact Assessment and Project Appraisal, том 18, № 1, март 2000 г., с. 15–22.

254

Kern Lowry, Peter Adler and Neal Milner, “Participating the Public: Group Process, Politics, and Planning”, Journal of Planning Education and Research, том 16, № 3, весна 1997 г., с. 177–87; Cheryl Simrell King, Kathryn M. Feltey and Bridget O’Neill Susel, “The Question of Participation: Toward Authentic Public Participation in Public Administration”, Public Administration Review, том 58, № 4, июль-август 1998 г., с. 317–26.

Общественные слушания, социальные обследования, арбитраж, консультативные комитеты и другие средства связи с широкой общественностью необходимо учитывать и использовать на самом раннем этапе по тем же причинам и для тех же целей, что и определение и привлечение групп заинтересованных сторон и гражданского общества [255] . В дополнение к этим традиционным и испытанным методам участия граждан необходимо рассматривать и более современные модели, такие как гражданские комиссии, гражданские жюри, гражданские консультативные комитеты, гражданские инициативы, участие в компенсациях и доходах, обсуждение нормотворчества, посредничество и голландские исследовательские группы, как это предложено, например, Ортвином Ренном, Томасом Веблером и Питером Видеманом [256] . Исследования показывают, что, хотя традиционные модели участия эффективны во многих ситуациях, в других случаях их оказывается недостаточно как в отношении качества решений, так и с точки зрения демократического распределения полномочий. Поэтому для улучшения прозрачности и ответственности необходимо продолжать разрабатывать и пробовать новые модели участия.

255

Interorganizational Committee on Guidelines and Principles for Social Impact Assessment, Guidelines and Principles for Social Impact Assessment, NOAA Technical Memorandum/NMFS-F/SPO-16 (Washington, DC: US Department of Commerce, 1994); John Sinclair and Alan Diduck, “Public Education: An Undervalued Component of the Environmental Assessment Public Ivolvement Process”, Environmental Impact Assessment Review, том 15, № 3, 1995, с. 219–40; Liette Vasseur et al., “Advisory Committee: A Powerful Tool for Helping Decision Makers in Environmental Issues”, Environmental Management, том 21, № 3, 1997, с. 359–65.

256

Renn, Webler and Wiedemann, eds., Fairness and Competence in Citizen Participation: Evaluating Models for Environmental Discourse. См. также Daniel J. Fiorino, “Citizen Participation and Environmental Risk: A Survey of Institutional Mechanisms”, Science, Technology, and Human Values, том 15, 1990, с. 226–43; O. Renn, T. Webler, H. Rakel, B. Johnson and P. Dienel, “A Three-Step Procedure for Public Participation in Decision Making”, Policy Sciences, том 26, 1993, с. 189–214; S. Tuler, “Learning Through Participation”, Human Ecology Review, том 5, № 1, 1998, с. 58–60; S. Tuler and T. Webler, “Voices From the Forest: What Participants Expect of a Public Participation Process”, Society and Natural Resources, том 12, 1999, с. 437–53; T. Webler, “Organizing Public Participation: A Review of Three Handbooks”, Human Ecology Review, том 3, № 1, 1997, с. 245–54.