Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций

Фливбьорг Бент

Привлечение рискового капитала возымеет еще один положительный эффект, если будет принято решение реализовывать проект. Он будет гарантировать более высокую степень участия кредиторов в процессе заключительного планирования, строительства и эксплуатации проекта и более эффективный мониторинг. Как следствие, можно ожидать лучшего контроля затрат и улучшения мероприятий по контролю задержек строительства. Как было продемонстрировано в исследовании Эйхенгрина, использование правительственных гарантий при строительстве железных дорог в прошлом столетии имело свои плюсы и минусы, поскольку такие гарантии исключали для инвесторов мотивацию контролировать управление. Свидетельства того периода показывают, что затраты на строительство, предпринятое без гарантий, были ниже, чем на работы, имеющие такую поддержку [269] .

269

Eichengreen, “Financing Infrastructure in Developing Countries; Lessons from the Railway Age”.

Аргументом

против использования частного рискового капитала, с которым мы иногда сталкиваемся при обсуждении этих проблем с правительственными чиновниками и промоутерами проектов, является отсутствие достаточного объема доступного частного капитала для строительства инфраструктурных проектов. Таким образом, согласно этому аргументу, многие проекты не были бы реализованы, если бы рассчитывали только на частные фонды. Тем не менее, этот аргумент ложен, как признает любой экономист, потому что и в принципе, и практически для выгодных проектов существует избыток частного капитала. Если такой капитал не используется для проекта, то это происходит потому, что рынок в него не верит, и в этом заключается главная проблема привлечения частного рискового капитала. Конечно, иногда это может расцениваться как проблема, в частности, подрядчиками и консультантами, зарабатывающими на жизнь разработкой и строительством проектов, или такими политическими деятелями и администраторами, которые хотели бы с триумфом завершить свой срок пребывания на посту, построив мегапроект. Но мы твердо убеждены в том, что именно таким образом необходимо освободить налогоплательщиков от риска быть заложниками в погоне за рентой заинтересованных групп, ищущих прибыли или славы.

Привлечение частного капитала далее поднимает вопрос соответствующей организационной структуры для строительства и эксплуатации данного инфраструктурного проекта. До сих пор модель, выбранная в Дании для крупных сообщений, представляла собой государственные предприятия (ГП), учрежденные согласно Закону о компаниях. Такой подход также возможен при привлечении части рискового капитала; в принципе, правительству нет необходимости гарантировать погашение долга, понесенного предприятиями, которыми оно владеет [270] . Однако, если рисковый капитал является условием строительства данного инфраструктурного проекта, то для него требуется более высокая финансовая прибыль, чем для проектов с государственными гарантиями, такими как сообщение Эресунд, которое было обосновано на базе реального коэффициента окупаемости капиталовложений в размере 5 процентов. Для сравнения: сообщение Большой Бельт оценивалось на основе реального коэффициента окупаемости капиталовложений в размере 10–15 процентов в зависимости от метода и времени вычисления [271] . Как было проиллюстрировано в главе 7, надлежащая оценка риска включает необходимую норму прибыли приблизительно 9–10 процентов в реальном исчислении (исключая эффекты налогообложения). Неизвестно, возможно ли было бы обосновать сообщение Эресунд на основе реального коэффициента окупаемости капиталовложений в размере 9–10 процентов, поэтому рекомендации по рисковому капиталу могут быть спорными для промоутеров этого проекта. С другой стороны, можно утверждать, что многие из существенных проблем, касающихся проекта Эресунд, связаны с неадекватной оценкой, включая неправильную работу с риском.

270

В Новой Зеландии, например, в соответствии с государственной политикой, государственные предприятия должны брать займы на коммерческом рынке без гарантий. См. также: Ian Jones, Hadi Zamani and Rebecca Reehal, Financing Models for New Transport Infrastructure (Luxemburg: Office for Official Publications of the European Community, 1996).

271

Danish Parliament, “Redegorelse af 17/4 85 til Folketinget om en fast forbindelse over Store Baelt”, Redegorelse no. R 13, Copenhagen, 1985, 8907; Great Belt Ltd, Arsberetning 1987 (Copenhagen: Great Belt Ltd, 1988), с. 16.

Потребность в рисковом капитале не означает, что правительство отказывается от контроля над любым конкретным проектом. Напротив, именно это является непременным условием эффективной работы правительства как гаранта прав рядовых граждан на надлежащее решение проблем экологии, безопасности и экономики, для недопущения погони за рентой групп, лоббирующих специальные интересы в проектах.

Подход к экспертизе непрерывных транспортных сообщений, возникший в Дании в последние годы, ставит особый акцент на финансовой жизнеспособности, очевидно, за счет экономической (социальной) жизнеспособности. Новый подход подразумевает, что так называемые улучшения по Парето (не только потенциальные, но и фактические улучшения по Парето) должны быть нацелены на ситуации, которые не дадут никому остаться в проигрыше (или, по крайней мере, это случится с очень немногими), а некоторых сделают более обеспеченными вследствие реализации сообщения. Таким образом может интерпретироваться нулевое решение воздействия на окружающую среду в Балтийском море, равно как и требование, чтобы проекты финансировались теми и только теми, кто непосредственно извлекает из них выгоду. Логическое расширение этого подхода заключается в том, что в отношении

риска также никто не должен остаться в проигрыше из-за проекта, то есть затраты на риск должны также нести те, кто использует проект. Тогда как фактические улучшения по Парето, где никто не проигрывает, как известно, с трудом достижимы или недостижимы в больших проектах, представляется очевидным, что новый подход к экспертизе стоит ближе к фактическим улучшениям по Парето, чем традиционный. Последний сосредоточивался на потенциальных улучшениях по Парето, не рассматривая распределение результатов, при условии, что победители должны быть, в принципе, способны компенсировать потери проигравших независимо от того, имела ли место фактическая компенсация.

Необходимо подчеркнуть, что для выполнения требования эффективной ответственности необязательно, чтобы все финансирование для данного проекта привлекалось с частного рынка и без государственной гарантии. Было бы возможно гарантировать часть необходимого финансирования, для некоторого снижения прямых затрат на финансирование. По нашему мнению, частный рисковый капитал должен финансировать одну треть или более от общей потребности в финансировании, чтобы гарантировать тщательную проверку жизнеспособности и, таким образом, защищать общественный интерес.

Наконец, необходимо еще раз подчеркнуть, что потребность в рисковом капитале не означает, что правительство отказывается от контроля над любым конкретным проектом. Напротив, именно это является непременным условием эффективной работы правительства как защитника общественных интересов, а более конкретно, гаранта прав рядовых граждан на надлежащее решение проблем экологии, безопасности и экономики для недопущения погони за рентой групп, лоббирующих специальные интересы в проектах.

Выводы

В этой главе мы предложили перераспределение государственных и частных обязанностей в разработке и экспертизе мегапроектов и вывели четыре основных инструмента ответственности:

Прозрачность. Испытание общественным контролем – главное средство обеспечения ответственности в государственном секторе. Все документы и другая информация должны быть доступны общественности. Группы заинтересованных лиц и гражданского общества должны приглашаться к участию, начиная с ранних стадий при анализе экономической целесообразности и принятии решений. Правительство должно играть активную роль в определении таких групп. Необходимо рассмотреть возможность открытых слушаний и использовать их на ранних этапах. Необходимо проведение независимых экспертиз для всех важных аспектов проекта. Необходимо привлечение Генерального аудитора для финансового и экономического анализа проектов. Необходимо организовывать научные конференции. Для планирования и обеспечения прозрачности и участия необходимо использовать профессиональную экспертизу, но не для рекламных целей, а для эффективной двухсторонней связи, таким же образом, как обычно привлекаются профессионалы для обеспечения качества большинства других задач при разработке крупных проектов;

Функциональные требования. По мере возможности, все требования, касающиеся проекта, должны определяться заранее до рассмотрения различных технических альтернатив и до проведения экспертизы проекта. Функциональные требования должны вытекать из политических целей и требований общественного интереса, которым должен отвечать проект, например, в отношении экономических результатов, экологической устойчивости и вопросов безопасности. Задачей являются ориентированные на цель экспертиза и процесс принятия решений вместо доминирования обсуждения технических альтернатив. Функциональные требования должны быть сформулированы достаточно конкретно, это позволяет осуществлять мониторинг и аудит;

Четкая формулировка системы нормативного регулирования (а именно экономические правила, регулирующие строительство и эксплуатацию проекта, другие экономические правила, существенно влияющие на финансовую экономическую эффективность проекта, а также правила, регулирующие дополнительные инвестиции, необходимые для гарантии рационального использования проекта). Эта система должна быть определена, по возможности, заранее, чтобы добиться от правительства тщательного рассмотрения проблем этого направления и определения всех затрат до принятия любых решений. Вторая причина состоит в том, что выбор системы нормативного регулирования будет влиять на риски проекта, поскольку и затраты, и риски являются главными в анализе экономической целесообразности и экспертизе. Наконец, если часть финансирования возможного строительства сообщения должна быть привлечена из подлинного рискового капитала, это может произойти только в случае, если система нормативного регулирования установлена, риски политического характера определены и, где это возможно, устранены;

Рисковый капитал. Решение реализовывать проект должно, насколько возможно, зависеть от готовности частных финансистов участвовать в проекте без государственной гарантии, по крайней мере, на одну треть от общей потребности капитала. Это может способствовать более реалистичной оценке риска, возможному сокращению риска и передаче риска от рядовых граждан группам, которые более способны защитить себя от риска. Давление на результативность было бы больше, поскольку кредиторы и возможные акционеры и аналитики фондовой биржи контролировали бы проект. Участие рискового капитала не означает, что правительство отказывается от контроля над проектом или сокращает его. Напротив, это означает, что правительство может более эффективно служить гарантом прав рядовых граждан на решение проблем экологии, безопасности, экономики и распределения риска.