Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций

Фливбьорг Бент

Наиболее известными примерами этого подхода являются проекты DBFO (design-build-finance-operate – проектирование – строительство – финансирование – эксплуатация) в Великобритании, которые являются инвестиционными проектами. С точки зрения подхода DBFO, контракт на проектирование, строительство, финансирование и эксплуатацию новой дороги присуждается концессионеру, специализированной компании, которая впоследствии получает компенсацию непосредственно от клиента, государства в течение периода концессии. В случае Великобритании, где было заключено 9 таких контрактов в течение 1990-х гг. и еще 4 находились в процессе подготовки в 2000 г., срок действия таких контрактов составляет 30 лет [240] . Контракты на эксплуатацию и ремонт до сих пор заключались на гораздо более короткий срок, а именно от 5 до 10 лет.

240

National Audit Office, Private Finance Initiative.

Инвестиционные проекты, основанные на подходе DBFO, также существуют и в других странах, таких как Голландия, Финляндия и Португалия, и применяются

в железнодорожных инфраструктурных проектах. Подобный подход был также использован в Германии под названием Vorfinanzierung (предварительное финансирование). В Германии в течение 1990-х гг. таким способом было профинансировано двенадцать дорожных проектов стоимостью 4,6 миллиарда немецких марок, а также один железнодорожный инфраструктурный проект. Эти контракты, однако, не включают проектирование и эксплуатацию по завершении, что является серьезным различием между этим подходом и тем, который применялся в проектах, описанных ниже [241] . Одним из наиболее современных немецких проектов является туннель под рекой Варнов в Ростоке, соединяющий два района города. Концессию получила французская компания Bouygues. После получения концессии возникли значительные проблемы, поскольку концепция строительство – эксплуатация – передача подразумевает платежи пользователей для финансирования проекта. Но прогнозы были сделаны без учета таких платежей, и поэтому нуждались в корректировке. После коррекции проект оказался больше нежизнеспособным, поэтому просьба об оказании финансовой помощи для его спасения была направлена в Комиссию Евросоюза и Федеральное правительство Германии. Поскольку эти организации не несут ответственности за инвестиции в городской транспорт, до сих пор неясно, будут ли устранены барьеры для туннеля через Варнов. Этот пример вновь показывает, какого типа проблемы неминуемо возникают при сотрудничестве государства и частного сектора, если роли государственных и частных инвесторов с самого начала четко не определены.

241

Nils Bruzelius: К"oра v"ag eller k"opa v"agtj"anster: En analys av nya metoder f"or finansiering av v"agar? (Lund: Institute of Economic Research, Lund University, 1998). Больше о приватизации в Германии и Великобритании, см. Nikolaos Zahariadis and Christopher S. Allen, “Ideas, Networks, and Policy Streams: Privatization in Britain and Germany”, Policy Studies Review, том 14, №№ 1–2, весна-лето 1995 г., с. 71–98. Относительно приватизации в Европе и ее взаимосвязи с изменениями в законодательных и нормативных актах, см. Michael Moran and Tony Prosser, eds., Privatization and Regulatory Change in Europe (Milton Keynes: Open University Press, 1994).

Характерной чертой проектов DBFO в Великобритании является то, что вознаграждение в основном базируется на теневых сборах. Одной из установленных целей такого поведения является передача транспортного или рыночного риска частному сектору с целью сокращения общей стоимости риска. Однако мы можем показать, что транспортный риск невозможно передать путем теневых сборов и что фактическая структура теневых доходов, до сих пор применяемая в Великобритании, действительно подтверждает это [242] . Действительно, в последних проектах DBFO теневые сборы играют меньшую роль, и вместо них используется система вознаграждения, основанная на доступности. Это в равной мере относится и к подобной системе, разработанной в Швеции, и к проектам эксплуатации и ремонта в других частях мира, где вознаграждение основано на фиксированной ставке выплат в месяц [243] .

242

Недавний отчет показывает невозможность использования рынка долгосрочного ссудного капитала и теневых сборов для сокращения затрат на риск из-за неопределенности будущего объема перевозок, и фактическая структура теневых сборов, используемая сегодня, подтверждает это. Для проектов DBFO доходы подрядчиков – в данном случае это специальные проектные компании – таким образом, не являются прямой функцией объема перевозок; скорее, средний доход на единицу транспорта обычно резко сокращается вместе с объемом перевозок. Таким образом, связь между объемом перевозок и ежегодным доходом значительно ослабевает, что может расцениваться как ответ рынка долгосрочного ссудного капитала на ситуацию, когда его просят сделать то, что он не сделать не в состоянии. Другими словами, ответом становится перепланировка структуры теневых сборов таким образом, чтобы будущий объем перевозок не являлся главным определяющим фактором финансового состояния проекта. См.: Bruzelius, К"oра v"ag eller k"opa v"agtj"anster.

243

Danish ministries of Finance and Trade, Alternativ finansiering av infrastrukturprojekt (Stockholm Finansdepartementet and N"aringsdepartementet, 2000).

Важной чертой этих последних разработок в дорожном секторе является появление новой роли частного сектора в обеспечении инфраструктуры. Акцент сместился с финансирования на экономическую эффективность в строительстве и эксплуатации дорог и в сторону инноваций в технологиях дорожного строительства. Таким образом, DBFO выдвинул на первый план важность этого подхода для заключения контрактов по обеспечению инфраструктуры.

Традиционно заключение контрактов в строительном секторе основывалось на вкладах. Клиент нес ответственность за принятие решений об используемых технологиях и материалах, а подрядчик – за поставки в соответствии с установленными техническими требованиями. Этот подход мешает нововведениям, но, тем не менее, используется сегодня во всем мире. Однако мало-помалу этот способ заменяется контрактной системой, основанной на требованиях к эффективности. Такая контрактная система включает строительство и эксплуатацию с целью контроля эффективности, и требует от клиентов формулировать свои

требования к результату, оставляя проектирование, технологии и материалы под ответственность подрядчиков. Одной из целей является разрешение подрядчикам делать инвестиции в инновации, не требуя раскрытия используемых технологий и материалов до истечения контракта, эффективно предоставляя подрядчикам патентный период. В сущности, это также входило в намерения контрактов DBFO в Великобритании, упомянутых выше, хотя в этом отношении замысел был реализован лишь частично. Поэтому дальнейшее развитие подхода DBFO может привести к заключению контрактов, больше основанных на эффективности [244] .

244

Bruzelius, К"oра v"ag eller k"opa v"agtj"anster.

Итак, различия в опыте реализации проектов по схеме строительство – эксплуатация – передача и подобным схемам очевидны. С одной стороны, опыт Гонконга доказал преимущества этих схем. С другой стороны, опыт соседнего Таиланда показал, насколько сложными и рискованными могут быть схемы строительство – эксплуатация – передача, если они тщательно не продуманы. Основными составляющими успешного проекта по схеме строительство – эксплуатация – передача, похоже, являются опытный и простой управляющий орган и структура, полноценное контрактное соглашение, структурированный набор норм, большой и надежный консорциум, опытная строительная организация, некоррумпированный политический режим и отсутствие вмешательства со стороны политики после заключения контракта [245] .

245

С. M. Tarn, “Build-Operate-Transfer Model for Infrastructure Developments in Asia: Reasons for Successes and Failures”, International Journal of Project Management, том 17, № 6, декабрь 1999 г., с. 377–82.

Участие частного капитала, хотя и не является панацеей для решения проблем риска и ответственности в мегапроектах, может быть полезным при условии соответствующей и правильно работающей институциональной структуры.

Баланс приватизации

Мы начали эту главу с вопроса, может ли участие частного сектора в крупных инфраструктурных проектах способствовать повышению ответственности и тем самым защитить общество лучше, чем проекты без участия частного сектора. Изучение последнего опыта участия частного сектора показывает, что ответ на этот вопрос не так прост. Участие частного капитала, хотя и не является панацеей для решения проблем риска и ответственности, выявленных в традиционном подходе разработки проектов, в некотором отношении может быть полезным при условии соответствующей и правильно работающей институциональной структуры, несмотря на то, что опыт участия частного сектора в транспортной инфраструктуре все еще недостаточен, чтобы делать надежные выводы. Предварительные уроки, которые можно вынести из нашего анализа, таковы.

Во-первых, участие частного сектора требует хорошо подготовленного, квалифицированного и преданного делу клиента (правительственную организацию) с четким представлением и пониманием роли частного сектора. Слишком много проектов с частным финансированием не смогли достичь задуманного из-за того, что были неправильно подготовлены, например, вследствие отражения частных или узкополитических интересов.

Во-вторых, участие частного сектора требует долговременных обязательств со стороны владельцев участвующих компаний частного сектора. Эта классическая ситуация с вопросом, что было вначале, яйцо или курица, поскольку правильно структурированные компании частного сектора не появятся до тех пор, пока не будет стабильно большого количества долгосрочных проектов, требующих участия частного сектора.

В-третьих, рыночный риск, связанный с транспортными инфраструктурными проектами, значителен. Главной причиной этого является большая эластичность по доходу спроса на транспорт. Так, если экономика страны быстро развивается, транспорт обычно развивается еще быстрее, и, следовательно, растут доходы от сборов. Учитывая низкий уровень переменных издержек инфраструктуры, влияние на общие финансовые показатели будет существенным. С другой стороны, если экономика находится в застое, состояние платных дорог часто будет еще хуже. Частная компания мало чем может повлиять на эту ситуацию. Кроме того, платные дороги часто подвергаются конкуренции со стороны альтернативных дорог, включая параллельные «бесплатные дороги», что ограничивает использование платы за проезд в качестве инструмента для повышения доходов. Эластичность спроса по стоимости платы обычно высока, что усложняет для компании возможность увеличивать доходы, поднимая уровень платы.

В-четвертых, рыночный риск с точки зрения компании, взимающей плату, увеличивается за счет наличия механизмов регулирования уровня платы, прямых или косвенных. Наличие механизмов регулирования часто мотивируется желанием удостовериться, что частная компания не получает монопольный доход, также официальной мотивацией может оказаться желание убедиться, что плата не слишком ограничивает возможность использования дороги, что приводит к недостаточному ее использованию с экономической точки зрения. Проблема участия частного сектора в транспортной инфраструктуре заключается в том, что он может вступить в противоречие с целями экономической эффективности.

Пятый вынесенный урок заключается в следующем: лучший способ использовать частный сектор – контролировать затраты на строительство и эксплуатацию и стимулировать развитие новых технологий для строительства и эксплуатации инфраструктуры. Однако непременным условием этого является заключение контрактов с частным сектором на основании характеристик, связанных с эффективностью, а не с вложениями.

Итак, участие частного сектора в развитии транспортной инфраструктуры может помочь более четко определить риски, сократить их и распределить между теми, кто наилучшим образом способен нести риски и управлять ими. Участие частного капитала также часто стимулирует эффективность. И наконец, участие частного сектора может помочь уменьшить проблемы, связанные с недостатком четко определенных ролей участников крупных инфраструктурных проектов, а также проблемы поведения, направленного на погоню за рентой со стороны групп, лоббирующих бизнес.