Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций

Фливбьорг Бент

Учитывая количество и сложность информации, предоставляемой в рамках анализа экономической целесообразности для любого мегапроекта, а также тот факт, что история мегапроектов часто демонстрирует ненадежность и предвзятость такой информации (см. главы 2–6), часто бывает сложно решить, является ли информация, предоставленная промоутерами проекта и их консультантами, актуальной и сбалансированной. Для решения этого вопроса необходимо проведение «расширенной независимой экспертизы», как традиционной, так и выполняемой «расширенными группами экспертов». Сильвио Фантович и Джером Рейвец дают следующее определение расширенных групп экспертов:

«Необходимо наличие экспертизы, происхождение и члены которой не зависимы от участников, занятых в создании или официальном регулировании предмета исследования [здесь – мегапроектов]. Эти новые участники, обогащая традиционные группы экспертов и создавая, так называемые, расширенные группы экспертов, необходимы для передачи

навыков и для проверки качества результатов (курсив в оригинале)» [257] .

257

В этом и в следующем параграфе цитаты из Funtowicz and Ravetz, “Three Types of Risk Assessment and the Emergence of Post-normal Science”, in Krimsky and Golding, eds., Social Theories of Risk, с. 254, 270–71, 294.

К таким независимым экспертам Фантович и Рейвец относят традиционных экспертов, то есть ученых и экспертов, совместно работающих в «парадигме официальной экспертизы». Однако Фантович и Рейвец подчеркивают, что в случае расширенных групп экспертов, состав традиционных экспертов расширяется, «по крайней мере», за счет вклада других ученых и экспертов, «технически компетентных, но представляющих интересы, лежащие за пределами социальной парадигмы официальной экспертизы». Наконец, Фантович и Рейвец настаивают, что качественную оценку нельзя возложить исключительно на экспертов. В нее также должны входить «те, чьи жизни и средства к существованию зависят от решения». Фактически такие люди рассматриваются как третий вид экспертов. Таким образом, общество больше не является «объектом воздействия», а превращается в производителя знания.

Традиционная независимая экспертиза экологических вопросов была успешно проведена для проектов Большой Бельт и Эресунд (см. главу 5). Другой многомиллиардный транснациональный инфраструктурный проект, получивший приоритет от комиссии Евросоюза в рамках Трансъевропейской транспортной сети, – сообщение через Балтийское море между Германией и Данией через пролив Фемарн-Бельт. Для него элементы расширенной независимой экспертизы применялись в анализе экономической целесообразности с целью оценки сметы расходов, прогнозов транспортного движения и воздействия на экологию, который проводился промоутерами проекта и их консультантами (см. Приложение). Опыт этих и других проектов показывает, что при использовании традиционной и расширенной независимой экспертизы и качество результатов, и демократический процесс оказываются в выигрыше.

Такой подход должен применяться к анализу экономической целесообразности так же, как и к процессам принятия и выполнения решений. Фактически независимая экспертиза должна включать оценки затрат и доходов, жизнеспособности, финансирования, систем нормативного регулирования, безопасности и экологических проблем, компенсации, посредничества, стратегий выполнения и так далее. Независимые эксперты должны выпустить свои собственные отчеты и пресс-релизы. В странах с хорошим и надежным Генеральным аудитором может быть внедрен постоянный анализ экономических и финансовых вопросов. Помимо независимой экспертизы, организация научных конференций по проектам может помочь увеличить базу знаний по таким проектам.

Чиновники Министерства транспорта Дании говорили о «дефиците демократии» в процессах принятия решения относительно проектов Эресунд и Большой Бельт и о необходимости уменьшения этого дефицита путем внедрения более демократических процедур в процесс принятия решений по будущим проектам, например, по сообщению Фемарн-Бельт. Мы согласны с этим анализом и рассматриваем усиление общественного контроля как главное средство устранения дефицита демократии.

Функциональные требования

Применение функциональных требований подразумевает целевой подход к анализу экономической целесообразности и принятию решений вместо обычного технически-ориентированного подхода (см. рис. 10.3). Использование подхода функциональных требований означает, что в тех случаях, когда возможно, все требования по возможному проекту должны определяться до рассмотрения различных технических альтернатив конкретных решений и до проведения экспертизы предложенного проекта [258] .

258

См. также К. P. Kearns, “Strategic Management of Accountability”, Public Administration Review, том 54, 1993, с. 185–92; and С Pollitt and H. Summa, “Performance Auditing: Travellers’ Tales”, in E. Chelimsky and W. Shadish, eds., Evaluation for the Twenty-First Century: A Resource Book (Thousand Oaks, CA: Sage, 1997).

В

инженерии подход функциональных требований в последние годы стал чаще применяться при разработке различных типов объектов, таким образом, частично заменяя традиционный подход, базирующийся на детальной технической спецификации [259] . По нашему мнению, такую философию необходимо применять шире, не только в технических аспектах проектов, но также, например, и при рассмотрении их внешних эффектов.

В принципе, функциональные требования должны вытекать из политических целей и требований общественного интереса, которым должен отвечать проект, например, в отношении экономических результатов, экологической устойчивости и вопросов безопасности. Более конкретно требования к транспортному проекту могут касаться таких моментов как безопасность дорог, мостов и туннелей, безопасность для пассажиров (например, требования относительно проведения спасательных операций в туннелях и так далее), морская безопасность (навигационные аспекты), воздействие на окружающую среду (выбросы, морская среда, потребление энергии и так далее) и ограничения для наземных средств связи (например, определение возможной дислокации). Эффективность может также касаться таких вещей, как пропускная способность автомобильного или железнодорожного сообщения, минимальная и максимальная скорость транспорта и так далее.

259

В транспортном секторе функциональные требования для инвестиционных проектов все еще редкость. Сообщалось, что восемь автодорожных проектов, разработанных в течение 1990-х гг. с помощью технологии DBFO в Англии, основывались на функциональных требованиях. Однако, фактически, эти проекты основывались на традиционных технических условиях; см. National Audit Office, The Private Finance Initiative: The First Four Design, Build, Finance and Operate Roads Contracts. Заключение контрактов, основанных на функциональных требованиях, использовалось в Швеции для ряда проектов строительства дорог, хотя и в не полной мере; см., например, Torsten Grennberg and Во Gr"onberg, Fyra v"agbyggen pa funktionsentreprenad (Stockholm: Swedish National Road Administration, 1996). Заключение контрактов, основанных на функциональных требованиях, в настоящее время используется во многих странах для текущего технического обслуживания дорог, что приводит к появлению долгосрочных контрактов сроком до десяти лет; см., например: G. S. Michel, D. Palsat and С. Cawley, “Issues Relating to Performance Specifications for Roadways”, paper presented at the 1998 Annual Conference of the Transportation Association of Canada; and G. Cabana, G. Liautaud and A. Faiz, “Areawide Performance-Based Rehabilitation and Maintenance Contracts for Low-Volume Roads”, Seventh International Conference on Low-Volume Roads, 1999.

Функциональные требования, таким образом, включают больше, чем только подход к разработке проекта с технической точки зрения. Функциональные требования проекта, среди прочего, отражают национальные цели в транспортном и экологическом секторах. Однако необходимо, чтобы требования формулировались последовательно и измерялись однозначным способом. Требование измерения необходимо для возможности осуществления детального проектирования и для проведения мониторинга и аудита в процессе возможного строительства и эксплуатации [260] .

260

Paul Anand et al, “Performance Auditing in the Public Sector: Approaches and Issues in OECD Member Countries”, background paper for PUMA Symposium, OECD, Paris, 6–7 июня 1995 г.

Определенное преимущество использования подхода функциональных требований состоит в том, что он заставляет людей сосредоточиться на конечном результате, а не на средствах, а именно на вопросе о том, чего мы хотим достичь или избежать, а не на технических вопросах. Какой уровень безопасности необходим? Каковы экологические проблемы и как их можно решить? В случае с проектом Эресунд, например, главная проблема касалась воздействия на поток воды через пролив, и, в конечном счете, было принято решение о том, что сообщение через пролив Эресунд должно быть построено таким образом, чтобы устранить практически любые препятствия для потока воды с целью сохранения качества морской среды в Балтийском море. Это может расцениваться как функциональное требование для сообщения через пролив Эресунд. Требование должно было быть сформулировано заранее в процессе принятия решения, поскольку эта проблема была уже известна после проекта Большой Бельт. Вместо этого оно было сформулировано и рассматривалось на последней стадии, вызывая общественные волнения и дестабилизируя процесс принятия решений.