Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций
Шрифт:
В заключение этой главы необходимо добавить, что проблемы, выявленные в традиционном подходе, такие как недостаток участия широкой общественности и отсутствие идентификации целей общественного интереса, которые должны быть достигнуты в конкретном проекте, должны будут решаться иными способами, нежели, привлечением частного сектора. Следовательно, еще одним и последним уроком, вынесенным из опыта привлечения частного сектора в крупные инфраструктурные проекты, является принципиальная важность сотрудничества государства и частного сектора, даже в проектах частного сектора. В анализе опыта строительства туннеля под Ла-Маншем говорится следующее: «Возможно, самым важным уроком даже для проектов частного сектора, таких как туннель, является принципиальная важность сотрудничества государства и частного сектора» [246] .
246
Major Projects Association, Beyond 2000,
Сотрудничество государства и частного сектора жизненно важно даже для проектов частного сектора.
10. Четыре инструмента ответственности
Основным недостатком традиционного подхода к экспертизе и разработке мегапроектов является нехватка механизмов обеспечения ответственности, а именно отсутствие, с одной стороны, четких целей а, с другой, – инструментов для (i) мониторинга выполнения поставленных целей; и (ii) вознаграждения за хорошее выполнение и наказания за плохое. В этой главе мы выделим ряд базовых инструментов, необходимых, по нашему мнению, для обеспечения ответственности. Однако прежде чем их обсудить, мы рассмотрим в общих чертах роли частного и государственного секторов в разработке мегапроектов. Понимание соответствующих ролей этих двух секторов важно для определения процесса экспертизы и принятия решения о том, что в конечном итоге будет работать в интересах общества.
Пересмотр границ государственного и частного секторов
Основной проблемой, одновременно сложной и противоречивой, является вопрос о том, кто должен управлять мегапроектами – государство или частный сектор. Ни сложность этой проблемы, ни содержащийся в ней потенциал противоречий не удивительны. В конце концов, один из самых фундаментальных аспектов государственной политики состоит в определении границы между государственным и частным секторами [247] .
247
См. также Barry Bozeman, “Exploring the Limits of Public and Private Sectors: Sector Boundaries as Maginot Line”, Public Administration Review, том 48, № 2, 1988, с. 672–3; Christine Kessides, Institutional Options for the Provision of Infrastructure, World Bank Discussion Papers, no. 212 (Washington, DC: World Bank, 1993); Francis J. Leazes Jr, “Public Accountability: Is It a Private Responsibility?”, Administration and Society, том 29, № 4, сентябрь 1997 г., с. 395–41; Robert S. Gilmour and Laura S. Jensen, “Reinventing Government Accountability: Public Functions, Privatization, and the Meaning of ‘State Action’”, Public Administration Review, том 58, № 3, май-июнь 1998 г., с. 247–58.
В крупных инфраструктурных проектах можно приводить доводы в пользу государственного управления против частного по принципу «либо – либо»:
• либо такие проекты должны полностью размещаться в рамках государственного сектора, например, государственного департамента, организации или государственного предприятия, для обеспечения ответственности через правила прозрачности и государственного контроля, применяемые в государственном секторе;
• либо такие проекты должны полностью размещаться в частном секторе, например, путем соглашений типа строительство – эксплуатация – передача или других концессионных договоров для обеспечения ответственности через конкуренцию и рыночный контроль.
Такая позиция, «либо – либо» может иметь педагогическое значение. На практике, однако, эта позиция является бессмысленным упрощением хотя бы потому, что не существует такого понятия, как полностью частное предприятие для инвестиций такого масштаба и последствий, какие рассматриваются здесь. Например, даже такая простая задача как передача информации,
Поэтому отправной точкой в принятии решения о разделении работы между государственным и частным секторами должно быть признание того факта, что, когда на карту поставлены такие огромные и сложные инвестиции, риск плохого планирования, строительства и эксплуатации так высок, а последствия настолько всеобъемлющи, что необходимо рассматривать все возможные средства контроля и оценки эффективности, будь они государственными или частными. Таким образом, меры государственного сектора должны быть объединены с мерами частного сектора для максимального обеспечения общей ответственности и эффективности. Прежде чем рассматривать, как это можно сделать, стоит вспомнить опыт проектов моста и туннеля на многие миллионы долларов Большой Бельт и Эресунд.
Участие частного сектора необходимо усилить более активной ролью государства в:
• Привлечении заинтересованных групп и общественности
• Определении целей общественного интереса
• Определении систем нормативного регулирования
Как уже упоминалось, основным механизмом обеспечения ответственности в государственном секторе является прозрачность, а в частном – конкуренция. Проекты Большой Бельт и Эресунд создавались как государственные акционерные компании, находящиеся в полной государственной собственности, финансирование которых должно было осуществляться с помощью государственных гарантий. Мы рассмотрим три основные проблемы такой организации в отношении ответственности:
1. Помещение проектов Большой Бельт и Эресунд в акционерные общества значительно уменьшило прозрачность, а вместе с тем и возможность политического и общественного контроля. Это произошло потому, что в Дании Закон о свободе информации и подобные меры, гарантирующие общественную проверку деятельности правительства, не применяются к этому типу компаний [248] ;
2. В результате выбора государственного типа собственности всех акций и, следовательно, исключения продажи акций частным инвесторам, акции компаний Большой Бельт и Эресунд не конкурируют на фондовой бирже с акциями других компаний. Поэтому не существует механизма ценообразования или каких-либо обзоров фондовой биржи, отслеживающих развитие проектов, что подразумевало бы прозрачность и необходимое давление для их выполнения;
248
Исключением является компания Dangas, подчиняющаяся датской компании природного газа Dong.
3. Наконец, проекты Большой Бельт и Эресунд, главным образом, финансируются за счет займов, защищенных государственными гарантиями. Это займы, контролировать которые и следить за выполнением которых кредиторы не имеют особых стимулов, так как окупаемость гарантируется полномочиями правительства взимать налоги.
Участие государственного сектора может быть ослаблено следующим образом:
• Кредиторам не должна предоставляться полная государственная гарантия
• Правительство не должно выступать в роли промоутера проекта, а, напротив, должно обеспечивать принцип равноправия и незаинтересованности
Итак, проектам Большой Бельт и Эресунд не хватает прозрачности и общественного контроля, что обеспечивается надлежащим размещением в государственном секторе. Проектам также не хватает давления для обеспечения эффективности и сокращения риска, что обеспечивается при их размещении в частном секторе. Одним словом, в отношении ответственности и результативности выполнения проекты Большой Бельт и Эресунд «оказываются между двумя стульями». Исследование Министерства финансов Дании определяет проекты Большой Бельт и Эресунд как подверженные «риску недостатка эффективности» вследствие «нехватки значительного рыночного давления» [249] .
249
Danish Ministry of Finance, Erfaringer med statslige aktieselskaber (Copenhagen: Finansministeriet (Ministry of Finance), 1993), с. 82.