Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций

Фливбьорг Бент

Двести банков сообщили данные о стоимости и риске инвесторам, в том числе ряду мелких вкладчиков. Как уже говорилось, любой, кто решился купить акции Eurotunnel в надежде, что оценка стоимости представляет средний из возможных результатов, был в действительности введен в заблуждение [178] . Оценка стоимости, указанная в проспекте, как оказалось, строилась на маловероятном предположении, что все будет идти согласно плану без задержек, изменений в эксплуатационных характеристиках, без проблем в управлении и проблем с контрактными договоренностями, новыми технологиями или геологией, без крупных конфликтов, невыполненных политических обещаний и так далее. Другими словами, предполагался идеальный мир. Реальный риск для туннеля под Ла-Маншем в несколько раз превышал тот, о котором было сказано потенциальным инвесторам. Это доказывает тот факт, что реальные затраты проекта в два раза превышали прогнозируемые.

178

The Economist, с. 37.

Таким же образом перед ратификацией проекта Большой Бельт члены датского парламента получили следующую информацию о риске от министра транспорта:

«Я не считаю, что неточность общей оценки

стоимости строительства сообщения через пролив Большой Бельт выше, чем для другого большого проекта моста или туннеля, реализуемого в этой стране» [179] .

Однако стоимость проекта даже самого большого моста и туннеля, осуществленных в Дании до сообщения Большой Бельт, была меньше одной десятой от первоначального бюджета Большого Бельта, и ни в один из этих проектов не входило бурение туннеля [180] . Поэтому только лишь в силу размера и инноваций риск, связанный с сообщением Большой Бельт, был значительней, чем для любого другого транспортного инфраструктурного проекта в современной истории Дании. Кроме того, были выше геологические и технологические риски, а, следовательно, и риски, связанные со стоимостью строительства. Однако ни финансового, ни экономического анализа риска для проекта Большой Бельт не проводилось [181] . Как и в случае туннеля под Ла-Маншем, оценка стоимости сообщения Большой Бельт оказалась оптимистичной и была ближе к маловероятному лучшему результату, чем к наиболее вероятному. При перерасходе средств на 110 процентов для железнодорожного туннеля Большой Бельт, железнодорожное сообщение оказалось перед угрозой нежизнеспособности и было спасено только встречным субсидированием со стороны автодорожного сообщения (см. главу 4). Общая стоимость строительства оказалась на 54 процента выше прогнозируемой. Но, в отличие от туннеля под Ла-Маншем, в проекте Большой Бельт рисковали деньгами налогоплательщиков, а не деньгами инвесторов.

179

Danish Parliamentary Committee on Public Works, “Udvalgets sporgsmal til ministeren for offentlige arbejder og dennes besvarelse heraf”, annex to “Betaenkning over Forslag til lov om anlaeg af fast forbindelse over Storebaelt”, report from the Parliamentary Committee on Public Works, 19 мая 1987 г., с. 21.

180

Mette K. Skamris and Bent Flyvbjerg, “Inaccuracy of Traffic Forecasts and Cost Estimates on Large Transport Projects”, Transport Policy, том 4, № 3, 1997, с. 141–6.

181

Проводились анализы эксплуатационного риска, например, анализы рисков столкновений и погодных рисков. В этой книге основное внимание уделяется анализу финансового, экономического и экологического рисков.

Для сообщения Эресунд были проведены частичные анализы риска. В одном таком анализе группа правительственных чиновников определила, что с учетом исторического опыта превышение расходов на 50 процентов «не может расцениваться как нереалистичная предельная оценка» для сообщения [182] . Кроме того, группа нашла проект материально нежизнеспособным даже без этого перерасхода, так же как и три другие экспертизы, выполненные должностными лицами за несколько месяцев до представления проекта датскому парламенту. Однако когда министр транспорта представил проект для ратификации в 1991 г., эта информация нигде не прозвучала. Ни предложенный закон, ни сопровождающие комментарии не содержали никакой информации о риске нежизнеспособности.

182

Okonomigruppen (The Economy Group), “Notat om Oresundsforbindelsens driftsokonomiske rentabilitet”, Copenhagen: Ministry of Transport, Ministry of Finance, Road Directorate, Danish State Railways, 2 октября 1990 г.), с. 6.

Когда два года спустя стало широко известно, что такая информация существовала и скрывалась от парламента, министр транспорта был подвергнут острой критике со стороны Генерального аудитора Дании [183] . Генеральный аудитор обнаружил, что предпосылки, на которых основывались оценки жизнеспособности проекта, «представляют экономические предположения, уместные для самофинансируемого проекта». Подобные предположения создают видимость жизнеспособности на бумаге, а не отражают наиболее вероятное развитие [184] . В отношении более поздних бюджетов, разработанных государственными предприятиями, ответственными за строительство датских подъездных путей и собственно сообщения, Генеральный аудитор также обнаружил, что совсем не очевидно, что они находятся в пределах заявленного уровня неопределенности [185] . Кроме того, Генеральный аудитор выяснил, что риски относительно будущего развития процентных ставок и финансовых затрат игнорировались, и что «было бы естественно» упомянуть об этом в бюджетах проекта [186] .

183

Danish Auditor-General, Beretning til statsrevisorerne om udviklingen i de okonomiske overslag vedrorende Oresundsforbindelsen, с. 12.

184

Ibid., с. 11–12.

185

Ibid., с. 12.

186

Ibid., с. 11.

Поэтому Генеральный аудитор решил провести аудит и мониторинг проекта Эресунд, чтобы выяснить, будет ли принятое основание для проекта фактически реализовано, а также будет ли проект самофинансируемым, как требуется в соответствии с датским политическим соглашением и в соответствии с соглашением между Данией и Швецией о строительстве сообщения [187] .

Работа с риском в проектах туннеля под Ла-Маншем, Большой Бельт и Эресунд была явно неадекватной. Тем не менее, организационная и институциональная система сообщений Большой Бельт и Эресунд как государственных предприятий, финансируемых займами и потребителями, возможно, более усовершенствована по сравнению с ранними транспортными

инфраструктурными проектами в Дании относительно определения и распределения риска. Затраты, доходы, жизнеспособность и воздействие на окружающую среду стали более очевидными, чем раньше. Однако есть еще обширное поле деятельности для усовершенствования в будущих проектах, как показано выше и как мы увидим в дальнейшем. В отношении других крупных проектов – транспортных и нетранспортных – выводы аналогичны. Подразумеваемые риски высоки и обычно рассматриваются в неадекватной, иногда даже вводящей в заблуждение манере анализа экономической целесообразности и оценки проекта, если рассматриваются вообще. Исследование 92 проектов, проведенное Всемирным банком, обнаружило, что лишь немногие из них содержали «глубокий» анализ риска, свидетельствующий о «добросовестной практике» [188] . Экспертизы проектов Всемирного банка обычно более полные и более строгие, чем экспертизы других проектов.

187

Ibid., с. 13.

188

World Bank, Economic Analysis of Projects: Towards a Results-Oriented Approach to Evaluation, ECON Report, с. 29–30. См. также: David Lewis, “The Future of Forecasting”.

Однако важно отметить, что существуют и хорошие примеры. Мы уже упомянули в главах 2–4 о строительстве высокоскоростных железных дорог Париж – Юго-Восток и Париж – Атлантика [189] . Также космическая программа Аполлон, весьма рискованная с технологической точки зрения, считается классическим примером успешного планирования и осуществления мегапроекта. Перерасход средств в этом проекте стоимостью в 21 миллиард долларов США составил только 5 процентов. Однако мало кто знает, что в первоначальные бюджетные сметы были включены 8 миллиардов долларов США на непредвиденные расходы [190] . Предусмотрев риск заранее, программа избежала большого перерасхода средств в конце, что дестабилизирует много крупных проектов в процессе осуществления. Подход проекта Аполлон с его реалистическим пониманием рисков, затрат и непредвиденных обстоятельств должен быть принят в большинстве крупных проектов.

189

Blanc, Brossier, Bernardini and Gerard, Rapport de la Mission sur la Projet de TGV-Est Europeen. Строительство высокоскоростных железнодорожных линий (TGV) во Франции характеризовалось лишь небольшими перерасходами средств. Перерасход средств для TGV Sud-Est и TGV Atlantique составил всего 0,86 процента, для TGV Nord – 2,6 процента, тогда как самый большой перерасход средств, зарегистрированный на тот момент, был для линии TGV Rh^one-Alpes.

190

Morris and Hough, The Anatomy of Major Projects: A Study of the Reality of Project Management (Нью-Йорк: Wiley & Sons, 1987), с. 13.

Исследование 92 проектов, проведенное Всемирным банком, обнаружило, что лишь немногие из них содержали «глубокий» анализ риска, свидетельствующий о «добросовестной практике».

Типология рисков

Главные источники финансового риска в крупных транспортных инфраструктурных проектах следующие:

1) превышение затрат на строительство, которое может произойти по вине правительства, клиента, администрации, подрядчика или по причине несчастного случая;

2) увеличение затрат на финансирование, вызванное изменениями ставки процента и обменных курсов и задержками; и

3) доходы ниже ожидаемых из-за изменений в объемах перевозок и плате за единицу транспорта.

Хотя и менее значительно, но финансовые риски также связаны с эксплуатационными расходами, затратами на обслуживание и управление. С экономической точки зрения главные риски – перерасход средств, задержки и спрос ниже прогнозируемого.

С аналитической точки зрения целесообразно выделять следующие типы риска в финансовой и экономической перспективе [191] :

191

World Bank, World Development Report 1994: Infrastructure for Development; Peter K. Nevitt, Project Financing (London: Euromoney Publications, 1983); Carl R. Beidleman, Donna Fletcher and David Veshosky, “On Allocating Risk: The Essence of Project Finance”, Sloan Management Review, том 31, № 3, весна 1990 г.

• Риск, специфичный для данного проекта;

• Рыночные риски;

• Риски отраслевой политики (включая форс-мажорные обстоятельства);

• Риски рынка ценных бумаг.

Два первых типа риска включают риски, традиционно связанные с проектом, и именно на них обращали внимание до сих пор. Что касается рисков, специфичных для данного проекта, обычно предполагают, что их последствий можно избежать, по крайней мере, частично, путем объединения или распределения риска (см. далее). Как правило, это не относится к рыночным рискам, которые объясняются более фундаментальными событиями, также затрагивающими экономическую деятельность, например, общим экономическим развитием в стране. Отраслевые риски возникают из очевидного факта, что результат проекта зависит от определенной отраслевой политики, например, для транспортных проектов это дополнительные инвестиции в сообщения, налогообложение транспорта или другие нормы в отношении автомобильного транспорта или защиты окружающей среды. Некоторые из этих рисков можно идентифицировать и устранить при условии обеспечения стабильной законодательной базы и надлежащих контрактных отношений. Эти типы риска необязательно будут устранены, если проектами руководят государственные компании. В конечном счете, такие компании обслуживают широкую общественность, и если изменения в регуляторной политике подразумевают, что проект не может быть использован так, как первоначально задумывалось, частные лица, то есть налогоплательщики, испытают на себе негативное влияние, как если бы проектом управляло частное юридическое лицо.

Риски рынка ценных бумаг связаны с кредитами для финансирования проектов, в частности, на международном рынке. Такие риски, главным образом, состоят из двух элементов: рисков процентной ставки и валютных рисков. Рынок ценных бумаг сегодня способен обеспечить финансирование на условиях, позволяющих заемщикам защитить себя от регулирований валютной и процентной ставки на короткий и средний срок. Но, конечно, такое страхование дорого стоит.

Стоимость риска