Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций

Фливбьорг Бент

Калхейн выяснил, что большинство прогнозов в рассмотренных отчетах о воздействии на окружающую среду были очень неточными при совпадении менее чем на 25 процентах, определяемых количественно. При этом было выявлено совсем немного непредвиденных воздействий. В целом, только 30 процентов воздействий было безусловно близко к прогнозам и почти такое же количество было оценено как точные прогнозы преимущественно на основании неопределенности прогноза.

Недавнее исследование Кристофера Вуда, Бена Диппера и Кэрис Джонс определило более обоснованные уровни точности, но все же выяснило, что 44 процента прогнозов не были подвергнуты проверке и что более существенные воздействия часто определялись неточно. Наконец, фактически проводился лишь очень незначительный мониторинг воздействия на окружающую среду [136] .

136

Christopher Wood, Ben Dipper and Carys Jones, “Auditing the Assessment of the Environmental Impacts of Planning Projects”, Journal of Environmental Planning and Management, том 43, № 1, январь 2000 г.

В отношении крупных транспортных проектов нам ничего неизвестно

об опубликованных результатах каких-либо всесторонних исследований экологического аудита, в которых бы сравнивались прогнозируемые и фактические результаты для большого количества проектов. Этот эмпирический факт интересен сам по себе, и он указывает на то, что экологический аудит – редкое и новое явление для такого типа проектов. В настоящее время лишь в наиболее передовых проектах, таких как сообщения Большой Бельт и Эресунд, использовался аудит постфактум. В будущем мы, вероятно, увидим больше таких мероприятий в большем количестве проектов. В настоящее время мы знаем только об одном исследовании, которое пытается сравнивать прогнозируемые и фактические экологические результаты в крупных транспортных проектах [137] . В данной работе исследуются экологические характеристики пяти проектов: туннеля под Ла-Маншем, сообщений Большой Бельт и Эресунд, Второго Севернского моста между Англией и Уэльсом и Юбилейной линии лондонского метрополитена. Исследование показывает, что фактическое воздействие на окружающую среду в процессе строительства часто значительно отличается от прогнозируемого, при этом разница имеет тенденцию уменьшаться после завершения строительства и начала эксплуатации объекта. Трудно проводить прямое сравнение этого исследования с упомянутыми выше, потому что выборка из пяти примеров слишком мала и на момент проведения исследования несколько проектов не были полностью завершены. Необходимо проводить больше сравнительных исследований в сфере крупных транспортных инфраструктурных проектов для сопоставления прогнозируемого и фактического воздействия на окружающую среду.

137

Kim Lynge Nielsen, “Environmental Appraisal of Large Scale Transport Infrastructure Projects”, unpublished Ph. D dissertation (Aalborg: Aalborg University, Department of Development and Planning, 2000).

Вместе взятые, имеющиеся данные говорят о существовании значительного риска при использовании современных прогнозов экологических результатов для принятия решений в крупных проектах. Такие прогнозы просто ненадежны. Поэтому проведение анализа риска и управление риском необходимо как для экологических вопросов, так и для вопросов затрат, доходов и жизнеспособности. Для многих типов крупных проектов, включая крупномасштабные транспортные инфраструктурные проекты, в настоящее время недостаточно эмпирических данных, позволяющих выработать цифры средних значений и колебаний прогнозируемых данных. Для определения реалистичной картины воздействия на окружающую среду и применения стохастического подхода к оценке риска необходимо больше эмпирических данных о фактических результатах проекта. Данные экологического аудита мостов Большой Бельт, Эресунд, туннеля под Ла-Маншем и подобных проектов в конечном счете сделают такой стохастический подход возможным. Подход должен быть простым, должен основываться на фактическом опыте и быть прозрачным, чтобы способствовать участию заинтересованных сторон и общества в процессе принятия решений. В следующем разделе мы рассмотрим данные аудита проектов Большой Бельт и Эресунд, проведенного постфактум.

Самым подходящим решением относительно влияния на окружающую среду может быть не прогнозирование воздействия в качестве ожидаемого, а определение соответствующих экологических целей и последующее учреждение организации, которая может эффективно корректировать и контролировать проект для достижения этих целей.

На пути к лучшей практике: Большой Бельт и Эресунд

Сообщения Большой Бельт и Эресунд, как уже говорилось, могут считаться одними из наиболее передовых крупных транспортных инфраструктурных проектов в мире в том, что касается неточной науки экологического аудита и управления. Те, кто связан с разработкой мегапроектов, будь то промоутеры проектов, правительства, консультанты, экологические группы или граждане, могут многому научиться на опыте этих проектов с точки зрения вопросов защиты окружающей среды. Опыт проектов Большой Бельт и Эресунд показывает, что самым подходящим решением относительно влияния на окружающую среду, может быть не прогнозирование воздействия в качестве ожидаемого, а определение соответствующих экологических целей и последующее учреждение организации, которая может эффективно корректировать и контролировать проект для достижения этих целей в поступательном процессе от проектирования до строительства и эксплуатации. В дальнейшем мы остановимся на транспортном сообщении Большой Бельт, потому что на момент написания этой книги это был единственный из двух проектов, который был закончен достаточно давно, в 1998 г., что позволяет осуществить полную проверку постфактум. Однако данные проекта Эресунд говорят о том, что результаты здесь напоминают результаты, полученные в проекте Большой Бельт, по крайней мере, в отношении воздействия на морскую среду.

Когда в 1987 г. парламент Дании решил строить сообщение Большой Бельт, экологические группы удачно установили некоторые ограничения для проекта относительно воздействия на окружающую среду. Самым важным было обеспечить, чтобы после строительства сообщения поток воды через пролив Большой Бельт оставался неизменным, чтобы не нарушать хрупкую экологию Балтийского моря, где даже небольшие изменения солевого баланса расценивались как возможная причина серьезных изменений морской флоры и фауны. Такая практика получила название Нулевое решение. Кроме того, было решено контролировать, управлять и минимизировать биологическое воздействие от проекта. Позже политические партии, стоящие за проектом, решили установить дальнейшие ограничения относительно воздействия на окружающую среду, в результате стал набирать силу процесс оптимизации, в котором план проекта с его двумя мостами и туннелем и методы строительства приспосабливались шаг за шагом к экологическим требованиям. Среди наиболее важных элементов экологической адаптации были [138] :

138

Sund & Baelt, Storebaelt og miljoet (Копенгаген:

Холдинг Sund & Baelt, 1999), с. 14–16; Sund & Baelt, “Omkostninger og fordele ved miljoprioritering”, unpublished paper (Копенгаген: Sund & Baelt, 14 апреля 2000 г.).

• Выбор прокладки туннеля методом бурения вместо метода открытой проходки;

• Замена 1200-метрового наклонного подъездного пути мостом. Сокращение других наклонных подъездных путей на 1050 м;

• Придание обтекаемой формы подводным опорам для уменьшения засорения и компенсации дноуглубления;

• Увеличение пролетов подвесного моста для сокращения количества быков моста, а следовательно, засорения;

• Точная регулировка места, объема и времени выравнивающих дноуглубительных работ для минимизации потерь и других отрицательных воздействий;

• Переработка донных отложений для использования при строительстве сообщения; размещение нескольких миллионов тонн отложений в специальных резервуарах для искусственного расширения острова Спрого.

Общая стоимость адаптации проекта к экологическим нуждам и к программе мониторинга окружающей среды была оценена проектной компанией Sund & Baelt приблизительно в 1,5 миллиарда датских крон, или 7 процентов от стоимости строительства (цены 1988 г.) [139] . Стоимость программы мониторинга окружающей среды составляла 130 миллионов датских крон (цены 1988 г.), что эквивалентно 210 миллионам датских крон в ценах 2001 г. В стоимость экологических затрат не были включены затраты, связанные с выбором метода бурения туннеля вместо метода открытой проходки [140] . Если бы бурение туннеля было включен в экологические затраты, они оказались бы существенно выше, не в последнюю очередь из-за того, что туннель, как оказалось, создал больше проблем, чем ожидалось, что привело к перерасходу средств для этой части проекта на 2,9 миллиарда датских крон, или 110 процентов (см. главу 2).

139

Sund & Baelt, Storebaelt og miljoet, с. 7.

140

Sund & Baelt, “Omkostninger og fordele ved miljoprioritering”, с. 2.

Кроме большого количества технико-экологических инноваций, в проекте Большой Бельт имеет смысл также подчеркнуть организационную структуру экологической программы. Экологические проблемы и мероприятия по охране и рациональному использованию окружающей среды позиционировались в организации всего проекта как центральные и стратегические и соответственно финансировались. Кроме того, для наблюдения за биологическими и гидрографическими проблемами с 1988 по 1998 гг. привлекалась внешняя группа из десяти независимых международных экспертов. Независимая группа помогла снизить возникновение риска неожиданного отрицательного воздействия на море, а также способствовала увеличению общественного доверия к программе охраны морской среды по проекту Большой Бельт.

В 1999 г. после завершения строительства сообщения Большой Бельт компания Sund & Baelt документально подтвердила выполнение Нулевого решения, и документация была принята экологическими органами. Было признано, что поток воды через пролив Большой Бельт остался неизменным [141] . Что касается биологических и морских воздействий, проектная компания недавно объявила, что флора и фауна, подвергшиеся отрицательному воздействию в процессе строительства, восстановлены и что не ожидается каких-либо существенных долгосрочных воздействий, вызванных строительством сообщения [142] .

141

Sund & Baelt, Storebaelt og miljoet, с. 4, 31–6. Ministry of Environment and Energy, Ministry of Transport and the Control and Steering Group for the Oresund Link, Afslutningsrapport от miljoet og Oresundsforbindelsens kyst-til-kyst anlaeg, 11, halvarsrapport (Copenhagen; Authors, 2001).

142

Ibid., с. 4. Окончательная документация по воздействию на морскую флору и фауну была недоступна во время написания этой книги.

На земле самые важные воздействия на окружающую среду из-за сообщения Большой Бельт последовали вследствие изменения системы перевозок. После открытия этого сообщения произошел переход от самолетов и паромов к поездам и автомобилям. По данным Sund & Baelt, этот переход привел к ежегодной экономии потребления электроэнергии от 2,5 до 3 ПДж (петаджоулей), или более чем 200 000 тонн углекислого газа [143] . Это эквивалентно двум процентам общего потребления электроэнергии на транспорт в Дании. Так называемый анализ жизненного цикла показывает, что в отношении электроэнергии период окупаемости сообщения составит шесть-семь лет, другими словами, по прошествии этого времени электроэнергия, использованная для строительства и эксплуатации сообщения, будет с лихвой компенсирована количеством сэкономленной электроэнергии. Согласно данным Sund & Baelt, это позволит увеличить транспортный поток приблизительно на 30 000 машин в день прежде, чем использованная энергия превысит сэкономленную [144] . Это в три раза превышает количество машин, перевозимых через пролив Большой Бельт паромом в 1998 г. до открытия автомобильного сообщения, и на 40 процентов – фактическое движение в 2001 г. Поэтому, согласно данным Sund & Baelt, еще есть возможность увеличения транспортного потока через пролив Большой Бельт прежде, чем положительное влияние на потребление энергии от строительства сообщения будет исчерпано и обернется отрицательным воздействием на окружающую среду.

143

Ibid., с. 64.

144

Ibid.