Мегапроекты и риски. Анатомия амбиций

Фливбьорг Бент

• Предпочтение неопределенных и описательных прогнозов. Только в 9 процентах экологических экспертиз в первом обзоре (1993 г.) определено количество потенциальных воздействий;

• Недостаток основных данных;

• Недостаток обязательств по проведению мониторинга;

• Неспособность оценить воздействия в отношении местного, регионального, национального или международного статуса естественных сред и видов животных и растений;

• Рекомендации относительно мероприятий по снижению отрицательного воздействия не направлены на те воздействия на окружающую среду, которые были определены;

• Неумение дать детальные рекомендации относительно предложенных мероприятий по снижению отрицательного воздействия или показать их возможный успех.

Обзор большего количества экологических экспертиз, начиная с 2000 г., и изучение недавних изменений в британской политической сфере с целью оценки воздействия на окружающую среду предложенных проектов развития дорог дают основания предполагать, что экологическая экспертиза таких проектов развития несколько улучшилась [128] . Например, две из 40 рассматриваемых экологических экспертиз теперь включают обязательство мониторинга определенного аспекта

схемы, тогда как ни одна экологическая экспертиза в предыдущих двух обзорах не включала такую задачу. Кроме того, мониторинг обсуждался как перспектива на будущее в четырех из этих 40 экспертиз. Несмотря на эти признаки улучшения, в целом обзор 2000 г. оставляет впечатление, что многие недостатки, выявленные в двух более ранних обзорах, не устранены до сих пор.

128

Ibid.

Опыт Германии

В Германии экологическое воздействие транспортных проектов федерального правительства анализируют в два этапа. Сначала воздействия, поддающиеся количественному определению и денежным расчетам по состоянию на текущий момент, представляются в анализе затрат-выгод Министерства транспорта. Здесь воздействие шума и некоторые виды влияний атмосферного загрязнения (выраженного в СО-эквиваленте) оцениваются с применением стандартизированных подходов для количественного анализа и экономической оценки. Результат этой первой экологической оценки объединяется с другими затратами и выгодами, вытекающими из изменений стоимости эксплуатации, инфраструктуры, времени, аварий и региональных выгод. В итоге появляется соотношение затрат и выгод, которое является основанием для ранжирования проекта в федеральной программе транспортных инвестиций (высокоприоритетный, низкоприоритетный или отклоненный проект). Пакет отобранных высокоприоритетных проектов формирует инвестиционную программу на двадцатилетний период.

Если проект прошел первый отборочный этап и рассматривается как кандидат в инвестиционную программу, вторая экологическая проверка становится обязательной при особых обстоятельствах. Если транспортное сообщение длиннее 10 км или если возникает определенный риск вмешательства в естественную среду и ее нарушения, то детальный экологический анализ риска обязателен. Эта оценка нацелена, прежде всего, на местное воздействие. Хотя не существует никаких указаний относительно масштаба анализа и подхода к оценке, исследования обычно проводятся квалифицированными консультантами согласно выработанным стандартам. Это означает, что для влияний проекта установлен детальный список критериев и экологический риск оценивается для каждого его сегмента с использованием классификационной шкалы. Если для какого-то сегмента транспортного сообщения выявляется высокий уровень риска, это может привести к изменениям в проекте.

Хотя, в принципе, отклонение проекта из-за его высокого экологического риска возможно, такого еще не случалось. Но экологические проблемы, выявленные при детальной оценке воздействия на окружающую среду, во многих случаях привели к переработке проектов, и, как следствие, к значительному увеличению затрат на проект. Подобный рост стоимости не принимался во внимание в анализе затрат и выгод, тем самым нарушая логику процедуры ранжирования. В данном контексте важно знать, что согласно немецкой системе планирования, которая на местном уровне управляется Землями (L"ander), отчуждение имущества владельцев возможно только в случае, если: (i) проект необходим для увеличения общего социального благосостояния; и (ii) нет лучшей альтернативы. Анализ экологического влияния часто позволял группам заинтересованных лиц показать, что альтернативные решения с более низким воздействием на окружающую среду вполне осуществимы по сравнению с проектами, предлагаемыми администрацией. Взаимозависимость оценки воздействия на окружающую среду, действий экологических групп и судебных процессов привела к: (i) продлению времени реализации проектов – в случае первой высокоскоростной железной дороги, фактическая продолжительность процесса планирования и строительства составила приблизительно 20 лет; и (ii) огромным финансовым перерасходам. Здесь, как и везде, экологический риск часто переходит в финансовый риск.

Например, в случае высокоскоростной железной дороги Ганновер-Берлин было обнаружено, что проектируемое выравнивание дороги на некотором участке затронет территорию гнездования редких дроф. Поэтому, чтобы обеспечить условия для прохождения проектом своевременных юридических процедур и гарантировать, что птицам не будет нанесен вред от поездов, долгое время рассматривался проект сооружения подземного туннеля длиной несколько километров. В результате рост бюджета инвестиций стал бы настолько значительным, что цена сохранения жизни одной дрофы составила бы около 33 миллионов немецких марок. Для сравнения: в анализе затрат и выгод, используемом для стандартной экспертизы проекта, цена человеческой жизни рассчитывается, исходя из 1,3 миллиона марок. В конце концов, было принято решение внести изменения в проект выравнивания дороги и построить дамбы, которые могли бы защитить места гнездования птиц. Это решение намного дешевле по стоимости монтажных работ, но увеличивает время движения на несколько минут, что может повлиять на спрос на такие перевозки. Этот пример иллюстрирует, как проблемы состояния окружающей среды имеют тенденцию доминировать на заключительной стадии одобрения проекта в Германии с последующими задержками, большими финансовыми перерасходами и потенциально неоптимальным решением для пользователей инфраструктуры.

Столкнувшись с этими нежелательными побочными эффектами метода оценки и его взаимосвязи с процессом планирования, несколько групп, таких как Научно-консультативный совет Министерства транспорта, экспертная группа Министерства городского и территориального планирования, а также Агентство по защите окружающей среды предложили начинать процесс оценки с системного анализа, основанного на ясно определенных эксплуатационных характеристиках для вопросов территориальной и экологической политики [129] . Это могло бы помочь отфильтровать проекты, которые могут вступить в серьезный конфликт с территориальными или экологическими задачами, или перепроектировать их соответствующим образом и включить полный список расходов на защиту окружающей среды в следующий этап оценки анализа затрат и выгод проекта.

129

BVU, Hensch and Boesefeldt, PLANCO, Analyse des BVWP-Verfahrens in Methodik und Ablauf (Bonn: Bundesminister f"ur Verkehr [German Federal Ministry for Transport], 1997).

Такая

процедура соответствовала бы идее стратегической экологической оценки (strategic environmental assessment – SEA), предложенной Комиссией ЕС, являющейся обязательной для будущих оценок транс-европейских транспортных сетей (Trans-European Transport Network – TTEN) или коридоров [130] . Руководящие принципы для TTEN от 1996 г. разъясняли необходимость стратегической экологической оценки. В 2001 г. была принята Директива комиссии (2001/42/ЕС), которая применяется для TTEN и будет распространена на всю транспортную систему к 2004 г.

130

EU Commission, Guidelines for the Construction of a Transeuropean Transport Network, EU Bulletin L228 (Brussels: EU Commission, 1996).

Бакли выяснил, что средняя точность количественных, значимых, тестируемых прогнозов в отчетах о воздействиях на окружающую среду составила всего 44 процента.

Прогнозируемые результаты в сравнении с фактическими

По утверждению нескольких экспертов, одной из главных причин проверки прогнозов воздействия на окружающую среду является получение возможности учиться на опыте при проведении оценки воздействия на окружающую среду [131] . Но до настоящего времени проводилось недостаточно исследований, посвященных развитию экологического аудита и методологии аудита. Без проверки с целью подтверждения прогнозируемых оценок воздействия на окружающую среду качество и точность информации, поставляемой для процесса принятия решений, остаются в значительной степени неподтвержденными, и такова ситуация сегодня. По сравнению с огромным количеством существующих оценок воздействия на окружающую среду резко выделяется очень малое количество исследований, сравнивающих прогнозируемое влияние на окружающую среду с фактическими результатами, и только одно из них касается крупных транспортных инфраструктурных проектов. Оказалось, что это небольшое количество исследований, обнаруженных в литературе, в основном проводилось с внешней стороны процесса принятия решения – академическими исследователями, а не изнутри – ответственными органами и непосредственно разработчиками проектов.

131

Graham Wood, “Post-development Auditing of EIA Predictive Techniques: A Spatial Analytical Approach”, Journal of Environmental Planning and Management, том 42, № 5, сентябрь 1999 г., с. 684, 687; Dipper, Jones and Wood, “Monitoring and Post-auditing in Environmental Impact Assessment: A Review”, с. 744.

Работы Бакли [132] и Калхейна [133] заметно выделяются на этом фоне [134] . В первом национальном анализе точности прогнозов воздействия на окружающую среду для любой страны Бакли выяснил, что средняя точность количественных, значимых, тестируемых прогнозов в отчетах о воздействии на окружающую среду в Австралии до 1991 г. составляла всего 44 процента [135] . Первичные прогнозы, связанные с характеристиками выбросов в атмосферу и сбросов в водные объекты, оказались в среднем более точными, чем вторичные прогнозы (воздействия выбросов), например, прогнозы, связанные с качеством воздуха и воды. Точность отдельных прогнозов отличалась более чем на три порядка, где фактическое воздействие соотносилось с прогнозируемым в пределах от 0,05х до 200х.

132

Ralf C. Buckley, “Auditing the Precision and Accuracy of Environmental Impact Predictions in Australia”, Environmental Monitoring and Assessment, том 18, 1991; Buckley, “How Accurate are Environmental Impact Predictions?”, Ambio, том 20, №№ 3–4, 1991.

133

Paul J. Culhane, “The Precision and Accuracy of U. S. Environmental Impact Statements”, Environmental Monitoring and Assessment, том 8, № 3, 1987.

134

См. также Ronald Bisset, “Post Development Audits to Investigate the Accuracy of Environmental Impact Predictions”, Zeitschrift f"ur Umweltpotitik, том 7, № 4, 1984, с. 463–84; Larry W. Canter, “Impact Prediction Auditing”, The Environmental Professional, том 7, № 3, 1985, с. 255–64; United Nations Economic Commission for Europe, Post-project Analysis in Environmental Impact Assessment (New York: United Nations Publications, 1990); John Glasson, “Life After The Decision: The Importance of Monitoring in EIA”, Built Environment, том 20, № 4, 1994, с. 309–20; Ashley Bird and Riki Therivel, “Post-auditing of Environmental Impact Statements Using Data Held in Public Registers of Environmental Information”, Project Appraisal, том 11, № 2, июнь 1996 г., с. 105–16.

135

Buckley, “Auditing the Precision and Accuracy of Environmental Impact Predictions in Australia”, с. 20. См. также критические замечания Алхо (Alho), который утверждает, что причиной пессимистического взгляда Бакли (Buckley) на точность прогнозируемых данных является, главным образом, его статистический подход, тогда как базовые данные позволяют делать более позитивные выводы; Juha М. Alho, “The Accuracy of Environmental Impact Assessments: Skew Prediction Errors”, Ambio, том 21, № 4, 1992, с. 322–3. См. также Buckley’s refutation of Alho’s argument: Buckley, “Response to Comment by J. M. Alho”, Ambio, том 21, № 4, 1992, с. 323–4.