Мелиорация земель: земельно-правовой, аграрно-правовой и цивилистический подходы

Пышьева Елена

Особо регулировалось в Основах земельного законодательства изъятие орошаемых и осушенных земель, относимых к высокопродуктивным сельскохозяйственным угодьям, подлежащим особой охране, для несельскохозяйственных нужд, а также земель, занятых водоохранными, защитными и другими лесами первой группы, для использования в целях, не связанных с ведением лесного хозяйства. Их изъятие для государственных или общественных нужд предписывалось производить в исключительных случаях и только по постановлению Совета Министров союзной республики (ст. 16).

Кроме того, устанавливался строгий запрет на уменьшение площадей орошаемых и осушенных земель, перевод их в менее продуктивные угодья. В связи с этим Н.А. Сыродоев отмечает, что «такое положение способствует охране пахотных и других продуктивных земель и ориентирует колхозы и совхозы на выбор для внутрихозяйственных нужд менее ценных, временно не используемых, заброшенных земель, участков с ветхой, подлежащей сносу застройкой» [94] .

В

развитие Основ земельного законодательства в советских социалистических республиках принимались свои земельные кодексы, учитывавшие природно-климатические и иные особенности регионов, хотя по большей части они воспроизводили положения союзного акта. Так, в 1970 г. вступил в силу Земельный кодекс РСФСР [95] (далее – ЗК РСФСР 1970 г.), который, как и в других союзных республиках, во многом дублировал нормы общесоюзных Основ. Вместе с тем он содержал и ряд нововведений. В нем, в отличие от ранее действовавшего законодательства, перечислялись как меры по охране земель и повышению плодородия почв, относящиеся ко всем категориям земель, так и предписания по охране и повышению плодородия сельскохозяйственных угодий как разновидности земель сельскохозяйственного назначения (ст. 27, 28).

94

Комментарий к Основам земельного законодательства Союза ССР и союзных республик / под ред. Г.А. Аксененка, Н.А. Сыродоева. М.: Юрид.

95

Закон РСФСР от 01.07.1970 «Об утверждении Земельного кодекса РСФСР» // Ведомости ВС РСФСР. 1970. № 28. Ст. 581.

В этом Кодексе впервые была предусмотрена возможность проводить мелиоративные мероприятия не только на землях сельскохозяйственного назначения, что было традиционно для советской правовой системы, но и на землях городов. Так, им допускалось изъятие из состава орошаемых и осушенных земель земельных участков в исключительных случаях и только по постановлению Совета Министров РСФСР (ст. 85).

Таким образом, с введением в действие ЗК РСФСР 1970 г. была расширена сфера применения мелиоративных работ, а мелиорированные и мелиорируемые земли стали входить как в состав земель сельскохозяйственного назначения, так и в состав земель городов.

Но, несмотря на проявлявшиеся в законодательстве такие положительные тенденции, на практике имелось немало проблем, которые требовали скорейшего разрешения. Наиболее острой среди них являлась проблема отставания темпов освоения и использования земель с оросительной сетью от темпов ввода новых земель [96] .

С 1970-х гг. стали приниматься постановления, содержащие планы развития мелиорации земель на определенный период, в которых закреплялись меры по рациональному использованию мелиорированных земель, связанные с ними обязанности министерств, ведомств, сельскохозяйственных и водохозяйственных органов, а также отмечались существовавшие в хозяйствах проблемы (отсутствие полива, неиспользование значительной части орошаемых земель, низкая урожайность на некоторых из них и др.).

96

См.: Айдаров И.П. Указ. соч. С. 156.

В 1970 г. республики Средней Азии в целях обеспечения их водой для орошения добились принятия Постановления Правительства СССР «О перспективах развития мелиорации земель на 1971–1985 гг., регулировании и перераспределении стока». Но вскоре стало ясно, что принятие такого документа и его реализация являются губительными для окружающей среды. Поэтому реализовать проект поворота полноводных северных и сибирских рек на юг так и не удалось [97] , и уже в 1986 г. работы по переброске рек были прекращены [98] .

97

С подходом о недопустимости причинения вреда окружающей среде, необходимости заботы о ее качестве связано и становление в середине 70-х годов XX столетия такой отрасли права, как природоохранительное право, выступившее ответом на все увеличивавшуюся антропогенную нагрузку на природные ресурсы (см. подр.: Петров В.В. Концепция экологического права как правовой общности, науки и учебной дисциплины // Вестник Московского университета. Сер. 11. Право. 1987. № 5. С. 35).

98

Постановление ЦК КПСС и Совмина СССР 1986 г. «О прекращении работ по переброске части стока северных и сибирских рек» // Собрание постановлений правительства СССР. 1986. Ст. 158.

С 1982 г. вводится мелиоративный кадастр орошаемых и осушенных земель, чье ведение было возложено на Минводхозы союзных республик, цель которого – постоянная оценка и контроль за их мелиоративным состоянием этих земель [99] . Примечательно, что в случае неудовлетворительного состояния орошаемых и осушенных земель в кадастре отмечались

причины этого, а также необходимые мероприятия по их улучшению [100] .

В связи с этим П.Ф. Кулинич, анализируя в своей монографии проблемы рационального использования мелиорированных земель, подчеркнул, что «в отличие от иных видов сельскохозяйственных угодий, фиксация мелиорированных земель в земельнокадастровых документах – это лишь один из этапов их учета» [101] . Как следует из правовых актов, в отношении данных угодий одновременно осуществлялось ведение сразу двух развивающих друг друга кадастров (земельного и мелиоративного), что не являлось характерным в то время для кадастрового учета земель.

99

Инструкция о ведении мелиоративного кадастра орошаемых и осушенных площадей, утв. приказом Минводхоза СССР от 27.08.1982 № 283.

100

Кулинич П.Ф. Указ. соч. С. 39.

101

Там же. С. 39.

Особое значение среди актов, принятых в рассматриваемый период, имела одобренная в 1982 г. Пленумом ЦК КПСС Продовольственная программа, носившая комплексный характер и нацеленная на подъем сельскохозяйственного производства. В ней было намечено довести площади орошаемых земель в 1985 г. до 20,8 млн га и в 1990 г. до 23–25 млн га, осушенных – соответственно до 15,5 млн га и 18–19 млн га [102] . Однако данные показатели так и не были достигнуты [103] .

102

Продовольственная программа: нормативные акты / сост.: Головин В.Е., Пушков Л.Д.; отв. ред. Денисов А.А. М., 1984. С. 26.

103

Максимальные показатели площадей таких земель были отмечены в 1990 г. – более 11 млн га (см.: Казьмин М.А. Указ. соч. С. 150).

Наряду с рассмотренными тенденциями развития законодательства о мелиорации земель для данного периода характерно расширение сферы регулирования. С принятием Основ водного законодательства, а вслед за ними и Водного кодекса РСФСР 1972 г. (далее – ВК РСФСР) вопросы использования оросительных, обводнительных, осушительных и иных водохозяйственных сооружений стали регламентироваться не только земельным законодательством, но и водным. Так, в ВК РСФСР предписывалось экономно использовать водные ресурсы: субъекты, «пользующиеся водными объектами для нужд сельского хозяйства, обязаны соблюдать установленные правила, планы, нормы и режим водопользования, принимать меры к сокращению потерь воды на фильтрацию и испарение в мелиоративных системах, к предупреждению нерациональных сбросов воды из них, к недопущению попадания рыбы в мелиоративные системы, а также создавать наиболее благоприятный режим почвенной влаги».

Исходя из сказанного, можно выделить следующие отличительные черты периода: интенсивное развитие нормативно-правовой базы в области мелиорации земель; осуществление правового регулирования отношений в этой области как земельным, так и водным законодательством, причем преимущественно с помощью множества подзаконных актов – постановлений; провозглашение мелиорации земель в качестве важнейшей общегосударственной задачи; ориентация земельного законодательства на повышение качественных характеристик земель; отнесение мелиорируемых и мелиорированных земель к высокопродуктивным сельскохозяйственным угодьям; предусмотрение законодательной возможности проведения мелиоративных мероприятий на землях сельскохозяйственного назначения и на землях городов.

Период с 1984 по 1991 г.

Отправной точкой развития законодательства о мелиорации земель в данный период явилось издание совместного Постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 23.10.1984 № 1082 «О долговременной программе мелиорации, повышении эффективности использования мелиорированных земель в целях устойчивого наращивания продовольственного фонда страны» [104] , в котором содержался развернутый план мероприятий по мелиорации земель на период до 2000 г. и намечалось расширение к этому году площади орошаемых земель до 30–32 млн га, осушенных – до 19–21 млн га. Особенностью Постановления является то, что в нем наряду с положительными результатами проведения мелиоративных работ (введение в эксплуатацию больших площадей орошаемых и осушенных земель, значительное возрастание доли продукции земледелия, получаемой с мелиорированных угодий и др.) одновременно прозвучала и критика (отсутствие необходимой сельскохозяйственной и мелиоративной техники, крайне низкая урожайность на мелиорированных землях в ряде хозяйств и пр.), а также были намечены пути выхода из создавшейся неблагоприятной ситуации.

104

Свод законов СССР. Т. 7. 1990. ст. 422-2.