Миграционное право России
Шрифт:
При разработке иммиграционной политики и выработке терминологии стоит обратить внимание на опыт Российской империи и Советского Союза начиная с XVII в. Во времена Петра I и Екатерины II проводилась политика, направленная на приглашение иностранной квалифицированной рабочей силы и других специалистов, в основном из Европы. Иммигрантам предоставлялись значительные льготы: их освобождали от воинской повинности, уплаты налогов и податей на различные сроки в зависимости от заселяемых ими районов, разрешалась свобода вероисповедания, из казны предоставлялись ссуды на хозяйственное обустройство и др.
В XIX в. в России проводится осознанная миграционная политика. Переселенческая политика проводится в рамках существующих
В СССР миграционная политика за счет существования «железного занавеса» и отсутствия внешней миграции была сосредоточена на внутренних переселенцах. Внутренняя миграция регулировалась размещением производительных сил и дифференциацией условий жизни, в основном уровнем заработной платы. Вводятся льготы для сельскохозяйственных переселенцев, льготы для прибывающих на работу на Крайний Север и приравненные к нему местности и др. Кроме экономической мотивации внутренней миграции существовала и идеологическая подоплека (комсомольские наборы для строительства БАМа, освоения целины и др.) [6] .
6
См.: Современные проблемы миграции. М., 2003. С. 38–40.
В Российской Федерации законодательство, регулирующее миграционное законодательство, находится в стадии становления. Приняты основополагающие федеральные законы, такие как «О гражданстве Российской Федерации», «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», «О вынужденных переселенцах», «О беженцах», «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».
Несмотря на активную правотворческую деятельность в законодательстве существует масса пробелов, которые не позволяют выстроить эффективную миграционную политику. В первую очередь это отсутствие базового понятийного аппарата, закрепленного на законодательном уровне. В связи с этим происходит путаница при использовании терминологии в подзаконных и ведомственных нормативных правовых актах, что иногда приводит к серьезному искажению задач миграционной политики.
На сегодняшний день в законодательстве Российской Федерации отсутствует базовое понятие «миграция», что не позволяет дать четкое определение и производным от него понятиям, таким как «иммиграция», «международная миграция», «трудовая миграция», «незаконная миграция» и т. д.
Первым шагом на пути к формулированию целей и задач миграционной политики было принятие Концепции регулирования миграционных процессов, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 1 марта 2003 г. № 256-р. Вместе с тем одним из серьезных недостатков концепции являлось использование терминологии, не имеющей единого легального определения. Более подробно вопрос миграционной политики Российской Федерации будет освещен в следующем параграфе данной главы.
Попытки разработки унифицированного понятийного аппарата и классификации миграционных процессов начиная с конца XIX в. не увенчались успехом, так как до сих пор нет единого мнения даже по таким базовым понятиям, как «эмигрант» и «иммигрант», и по многим другим категориям. Существуют определенные разногласия и по самому понятию «миграция».
Термин «миграция», под которым ряд ученых понимает совокупность действий, связанных с межпоселенными передвижениями,
В зависимости от различных критериев, заложенных в основу классификации, можно выделить несколько видов миграции.
Так, миграцию можно классифицировать на международную и внутреннюю в зависимости от пересечения мигрантом государственной или территориально-административной границы.
Что касается международной, или межгосударственной, миграции, то она представляет собой территориальные (пространственные) передвижения людей через государственные границы, связанные с изменением постоянного места жительства, обусловленным различными факторами (семейными, национальными, политическими и др.), или с пребыванием в стране въезда, имеющим длительный (более 1 года), сезонный и маятниковый характер, а также с циркулярными поездками на работу, отдых, лечение и т. д.
Главными отличительными признаками международной миграции населения по сравнению с внутренней миграцией являются государственная граница, ее пересечение и соответствующий государственный контроль как за фактом самого передвижения через границу (и в стране выезда, и особенно в стране въезда), так и за последующим пребыванием в стране въезда, особенно в связи с трудоустройством.
В зависимости от длительности перемещения можно разделить миграцию на эпизодическую, маятниковую, сезонную и безвозвратную.
К эпизодической миграции можно отнести пространственные перемещения с целью отдыха, перемещения делового характера и ряд иных поездок, нерегулярных по своему характеру, в которые вовлечено большинство населения. Под маятниковой миграцией понимаются регулярные перемещения населения от места жительства к местам работы или учебы. К сезонной миграции относятся перемещения в основном трудоспособного населения, связанные с поиском временной работы без цели изменения постоянного места жительства. К основным «потребителям» сезонной миграции можно отнести сельскохозяйственную и иные перерабатывающие отрасли практически всех экономически развитых государств. Под безвозвратной миграцией понимается перемещение с целью смены постоянного места жительства.
По направленности миграционных потоков можно выделить иммиграцию (въездную миграцию) и эмиграцию (выездную миграцию).
В зависимости от легальности пребывания на территории государства въезда различают законную (легальную) и незаконную (нелегальную) миграцию.
В зависимости от добровольности перемещения миграцию подразделяется на добровольную или вынужденную.
Однако в законодательстве большинства государств, проводящих активную иммиграционную политику, эти несколько критериев деления миграции объединены в классификации миграции относительно целей перемещения на три больших блока: трудовая (экономическая) миграция, вынужденная миграция, миграция с целью воссоединения семей.
В российском миграционном законодательстве отсутствует прямое деление мигрантов на различные категории в связи с обозначенной проблемой наличия пробелов в понятийном аппарате и его неразвитости. Попытка классифицировать виды миграции предпринята в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 г., утвержденной Президентом России 13 июня 2012 г., о чем более подробно будет изложено в следующем параграфе главы.
Также необходимо отметить, что на протяжении длительного времени ведущими учеными и правоприменителями ведется дискуссия о целесообразности создания миграционного кодекса, одной их основных задач которого, несомненно, станет развитие понятийного аппарата в области миграции.