Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О защите конкуренции»
Шрифт:
Таким образом, возможно вести речь о том, что Правительство РФ вправе вводить ПНД за нарушения, совершенные до вступления в силу Четвертого антимонопольного пакета (т. е. до 5 января 2016 г.).
С другой стороны, анализируемый вопрос может служить предметом споров, поскольку комментируемая норма устанавливает дополнительную меру государственного реагирования в связи с нарушением антимонопольного законодательства, которая ограничивает правоспособность хозяйствующего субъекта и, соответственно, ухудшает его положение. По данной причине в силу ст. 54 Конституции РФ введение ПНД в случаях, предусмотренных ч. 5 ст. 10 Закона о защите конкуренции, возможно только, если соответствующее нарушение было совершено после 5 января 2016 г.
Представляется, что окончательное решение данной коллизии находится в компетенции КС РФ.
Как указано в ч. 5 ст. 10 Закона о защите конкуренции, целью принятия ПНД в соответствии с данной нормой является предупреждение создания дискриминационных условий.
Эта цель совпадает с теми целями, которые ставятся при введении правил недискриминационного доступа в отношении субъектов естественных монополий.
Вместе с тем субъекты естественной монополии функционируют на специфичных рынках в условиях естественной монополии, и их деятельность по своему содержанию de facto может быть приравнена к осуществлению публичной функции, направленной на обеспечение публичных интересов. Поэтому использование механизма ПНД в отношении субъектов естественной монополии в первую очередь преследует защиту таких публично-правовых интересов.
В свою очередь анализируемая норма вводит аналогичный механизм регулирования для лиц, которые никогда не планировали осуществлять публичные или «квазипубличные» функции (аналогичные функциям естественных монополистов) на рынках, подпадающих под действие комментируемой нормы, а действуют исключительно в частном интересе.
В отличие от естественно-монопольных рынков на высококонцентрированных рынках, подпадающих под действие анализируемой нормы, не вводится прямое ценовое регулирование.
Кроме того, природа рынков, находящихся в состоянии естественной монополии, предполагает отсутствие на них соперничающих друг с другом конкурентов, причем это обусловлено не каким-либо сознательным ограничением конкуренции, а происходит потому, что в силу эффекта экономии от масштаба функционирование на таком рынке одного игрока (с наибольшими объемами производства и наименьшими издержками на единицу товара) эффективней, чем деятельность нескольких игроков. Однако тот факт, что рынки, охватываемые комментируемой нормой, являются высококонцентрированными, не означает, что конкуренция на них автоматически отсутствует (кроме того, хозяйствующий субъект с долей свыше 70 % может и не занимать доминирующее положение на рынке, если отсутствуют значимые барьеры входа на рынок). На таких рынках могут присутствовать хозяйствующие субъекты, которые в случае введения ПНД в отношении доминирующего субъекта получат преимущества в осуществлении предпринимательской деятельности и смогут необоснованно увеличивать свою долю и выручку на рынке, пользуясь нахождением доминирующего рыночного игрока в условиях более жесткого регулирования. Представляется, что данные вопросы антимонопольному органу необходимо тщательно исследовать при проведении анализа рынка по делам о нарушениях антимонопольного законодательства, предполагающим возможность принятия ПНД, и учитывать результаты такого исследования при принятии решения о направлении Правительству РФ предложений о введении ПНД в соответствии с анализируемой нормой.
Примером товарных рынков, в отношении участников которых в соответствии с комментируемой нормой Закона о защите конкуренции могут быть приняты правила недискриминационного доступа, являются рынки сырьевой продукции. Для этого сектора характерна высокая концентрация производства и высокие барьеры входа. Этот сектор является экспортоориентированным, вследствие чего может возникнуть дефицит товара на внутреннем рынке, в том числе из-за дисбаланса внутренних и внешних цен на сырье.
Кроме того, именно на этих рынках ранее выдавались предписания о разработке торгово-сбытовых политик, содержащих положения, схожие с условиями ПНД, и рекомендаций по обеспечению недискриминационного доступа.
Также анализируемая норма может затронуть деятельность компаний – владельцев объектов уникальной инфраструктуры на соответствующих товарных рынках.
Вместе с тем существующее у ФАС России полномочие выдавать предписание о совершении действий, направленных на обеспечение конкуренции, решает те же задачи в отношении рынков, не являющихся естественно-монопольными, что и введение ПНД в соответствии с анализируемой нормой. Как показывает практика выдачи предписаний [224] о разработке торгово-сбытовых политик, обеспечивающих недискриминационный доступ, и рекомендаций [225] по обеспечению недискриминационного доступа, у антимонопольного органа имеется достаточный инструментарий для надлежащего регулирования вопросов обеспечения недискриминационного доступа на высококонцентрированные рынки, не находящиеся в условиях естественной монополии, без необходимости их дополнительного регулирования через механизмы ПНД.
224
См., напр.: решение и предписание ФАС России от 10 февраля 2012 г. по делу № 1 10/96-11; решение ФАС России о согласовании сделки по приобретению ООО «КНАУФ ГИПС НОВОМОСКОВСК» 100 % долей в уставном капитале ООО «БРИК».
225
См., напр.: Рекомендации по обеспечению недискриминационного доступа к приобретению апатитового концентрата, утв. ФАС России 11 декабря 2012 г., Рекомендации по обеспечению недискриминационного доступа к приобретению хлористого калия, утв. ФАС России 27 декабря 2012 г.
При этом в отличие от принятия ПНД в соответствии с комментируемой нормой хозяйствующий субъект активно участвует в выработке торгово-сбытовых политик и в формулировании их условий.
Следует иметь в виду, что согласно последним разъяснениям ФАС России [226] осуществление экономической деятельности доминирующим субъектом в рамках ПНД, принимаемых в соответствии с анализируемой нормой, не может быть признано нарушением антимонопольного законодательства.
226
Разъяснения № 5 Президиума ФАС России, утвержденные Протоколом Президиума ФАС России от 24 февраля 2016 г. № 4.
Существующая редакция ч. 5 ст. 10 Закона о защите конкуренции позволяет выделить ряд открытых вопросов, которые могут возникнуть при ее применении.
Во-первых, комментируемая статья не регламентирует, каким образом ФАС России будет принимать решение об инициировании процесса разработки и принятия ПНД [227] .
По данному вопросу возможно выделить несколько вариантов.
Так, в первую очередь ФАС России может инициировать процесс разработки ПНД в резолютивной части решения антимонопольного органа по антимонопольному делу (в виде требования о направлении соответствующих предложений и материалов в Правительство РФ для решения вопроса о разработке и принятии ПНД). Такой вывод можно сделать, опираясь на п. 5 ч. 1 ст. 49 Закона о защите конкуренции, согласно которой при принятии решения комиссия ФАС России по рассмотрению дела о нарушении антимонопольного законодательства разрешает вопрос «о необходимости совершения других действий, направленных на устранение и (или) предотвращение нарушения антимонопольного законодательства, в том числе вопрос о направлении предложений и рекомендаций в государственные органы…».
227
Разработка и принятие ПНД на уровне Правительства РФ осуществляется в соответствии процедурой согласования и принятия актов Правительства, установленной Регламентом Правительства РФ (утв. Постановлением Правительства РФ от 1 июня 2004 г. № 260).
Подобный подход представляется оправданным еще и по той причине, что решение об инициировании разработки и принятия ПНД должно иметь необходимую мотивировку и быть связанным с выводами антимонопольного органа по итогам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства. К тому же при принятии ПНД в соответствии с комментируемой нормой, очевидно, может возникнуть коллизия между принимаемыми ПНД и предписанием, которое может быть выдано по итогам рассмотрения антимонопольного дела, в связи с чем целесообразно обеспечить одновременную оценку всех указанных обстоятельств.
Тем не менее в отсутствие прямого нормативного указания нельзя исключать существование иных вариантов решения данного вопроса, в том числе посредством отдельной процедуры вне рамок антимонопольного дела.
Соответственно, в настоящий момент открытым остается вопрос о том, кем будет приниматься такое решение (комиссией ФАС России, рассматривающей соответствующее дело о нарушении антимонопольного законодательства, коллегиальным органом ФАС России, руководителем антимонопольного органа).