Научно-практический комментарий к Федеральному закону «О защите конкуренции»
Шрифт:
Полагаем, что данные вопросы в будущем будут урегулированы правоприменительной практикой и (или) регламентированы на законодательном уровне при дальнейшем совершенствовании антимонопольного законодательства.
Во-вторых, комментируемая норма не определяет срок действия ПНД и порядок его определения. Исходя из смысла анализируемой новеллы, срок действия ПНД должен зависеть от длительности сохранения высокой концентрации рынка и неизменности рыночной доли на соответствующем товарном рынке хозяйствующего субъекта, в отношении которого приняты ПНД.
В отсутствие законодательной регламентации данного вопроса возможно предположить, что срок действия ПНД будет устанавливаться в самом акте Правительства РФ. Вместе с тем предельный срок действия ПНД и критерии его определения целесообразно установить в законе, предоставив Правительству РФ полномочия его конкретизировать в каждом индивидуальном случае в рамках установленных законодательных критериев. Например, целесообразно рассмотреть возможность действия ПНД в течение определенного максимального количества лет либо периода сохранения критериев, определенных ч. 5 ст. 10 Закона о защите конкуренции (в зависимости от того, какое из событий наступит раньше), возложив на ФАС России обязанность актуализировать выводы о состоянии конкуренции на товарном рынке при наличии оснований для этого.
В-третьих, как указано в комментируемой статье, принятие ПНД возможно в случае «выявления факта злоупотребления доминирующим положением в целях предупреждения создания дискриминационных условий». Однако такая формулировка оставляет открытым вопрос о том, в случае совершения каких нарушений ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции Правительство РФ вправе принимать ПНД.
В такой ситуации возможны разные подходы к толкованию нормы – расширительный и ограничительный. Согласно первому подходу введение ПНД возможно в случае выявления ФАС России любого состава злоупотребления доминирующим положением, поскольку формулировка комментируемой нормы не конкретизирует, на какие нарушения ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции она распространяет свое действие. Такое толкование представляется маловероятным, поскольку не отвечает целям введения комментируемой нормы.
Если же следовать концепции ограничительного толкования нормы ч. 5 ст. 10 Закона о защите конкуренции, то, исходя из обозначенной в ней цели принятия ПНД, а именно, предупреждения создания дискриминационных условий, введение ПНД допустимо только в случае нарушения п. 8 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, а именно злоупотребления доминирующим положением путем создания дискриминационных условий.
Вместе с тем сфера применения комментируемой нормы не может сводиться только к упомянутому выше составу нарушения, но также должна включать в себя другие пункты ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции, нарушение которых при определенных условиях приводит к созданию дискриминационных условий. Во-первых, такое толкование соответствует логике регулирования, отраженной в существующих ПНД в сфере естественных монополий. Во-вторых, сложившаяся практика ФАС России и арбитражных судов [228] показывает, что такие составы нарушений, как установление различных цен (п. 6 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции), создание препятствий доступу на товарный рынок (п. 9 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции) или отказ либо уклонение от заключения договора (п. 5 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции), действительно рассматриваются в качестве действий (бездействия), создающих дискриминационные условия, если анализируемое поведение монополиста различается применительно к разным потребителям. Например, в одном из дел хозяйствующий субъект был признан нарушившим п. 6, 8 ч. 1 ст. 10 Закона о защите конкуренции в части установления экономически необоснованной различной цены на кирпич глиняный, чем, по мнению антимонопольного органа, были созданы дискриминационные условия для хозяйствующих субъектов, приобретающих данный товар [229] .
228
См. напр.: постановления Президиума ВАС РФ от 23 апреля 2013 г. № 14746/12 по делу №А51-14703/2011; ВС РФ от 24 апреля 2015 г. № 308-АД15-3312 по делу № А25-2331/2012; ФАС ЦО от 6 февраля 2012 г. по делу № А48-1351/2011; ФАС СЗО от 19 сентября 2011 г. по делу № А52-4421/2010; 9 ААС от 8 августа 2011 г. № 09АП-17201/2011-АК по делу № А40-80583/10-106-417; Определение ФАС УО от 8 октября 2013 г. № Ф09-9004/13 по делу № А34-8822/2011.
229
Постановлением ВС РФ от 16 ноября 2015 г. № 302-АД15-11685 по делу № А69-2199/2014 постановление УФАС по Республике Тыва о привлечении к административной ответственности признано законным.
Кроме того, отдельные поведенческие условия (порядок определения потребителей, подлежащих обязательному обслуживанию, порядок установления минимального уровня их обеспечения), которые должны содержаться в ПНД, одинаковы с поведенческими условиями, содержащимися в предписаниях, выдаваемых ФАС России в целях устранения последствий таких выявленных нарушений, как отказ или уклонение от заключения договора либо сокращение производства товара. Это также указывает на возможность применения ч. 5 ст. 10 Закона о защите конкуренции к упомянутым нарушениям.
Также комментируемая статья оставляет открытым вопрос, каким правовым актом Правительства РФ – нормативным либо ненормативным – будут утверждаться ПНД.
Из буквального толкования формулировки комментируемой статьи «в целях предупреждения создания дискриминационных условий правила недискриминационного доступа к товарам, производимым и (или) реализуемым хозяйствующим субъектом, занимающим доминирующее положение» следует, что такой акт Правительства РФ должен иметь персонифицированный характер, т. е. субъект регулирования должен быть конкретно определен. Поэтому, в силу существующих доктринальных и нормативных критериев ненормативного правового акта и правовой позиции ВАС РФ [230] , следует полагать, что ПНД подлежат утверждению распоряжением Правительства РФ, будут носить индивидуальный характер и применяться исключительно к лицу, отвечающему критериям ч. 5 ст. 10 Закона о защите конкуренции.
230
В Постановлении Пленума ВАС РФ от 30 июля 2013 г. № 58 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при рассмотрении арбитражными судами дел об оспаривании нормативных правовых актов» высшая судебная инстанция прямо указала на то, что «решения уполномоченного органа государственной власти в области государственного регулирования тарифов, иного органа, осуществляющего публичные полномочия, об утверждении индивидуальных тарифов для конкретных субъектов или касающиеся конкретных объектов, а также содержащие иные конкретные параметры, не являются нормативными правовыми актами. Однако арбитражный суд может признать такие решения нормативными правовыми актами, если установит, что они распространяются на неопределенный круг лиц…».
Вместе с тем в отсутствие в законе четкого указания на форму акта Правительства РФ возможно принятие ПНД в форме Постановления Правительства РФ [231] .
19. Комментируя положения ч. 5 ст. 10 Закона о защите конкуренции, следует обратить внимание на опыт зарубежных стран в регулировании деятельности хозяйствующих субъектов со значительной долей доминирования на товарном рынке.
В США наиболее широкое распространение получил подход Public service company (PSC, Public utility company). К Public utility company относятся хозяйствующие субъекты, оказывающие услуги широкому кругу потребителей и обладающие особой социальной значимостью (например, электроэнергетические, телекоммуникационные компании). Особенностью данного подхода является наделение хозяйствующего субъекта особым правовым статусом с учетом его социальной значимости, при этом степень регулирования и правила деятельности таких субъектов варьируются в зависимости от конкретного вида деятельности PSC. Правила деятельности PSC предполагают в том числе введение тарификации и запрета на отказ от предоставления услуги. Как правило, такое регулирование применяется к особо значимым PSC (субъектам естественной монополии), а иные PSC действуют на конкурентных рынках и не подпадают под такое регулирование. Вместе с тем стоит отметить, что правовое регулирование в рамках данной концепции осуществляет не антимонопольный орган, а специально созданные (на уровне штатов) комиссии, при этом с конца прошлого века наблюдается тенденция к дерегулированию PSC.
231
Примером утверждения правил недискриминационного доступа для определенных лиц на уровне нормативного акта Правительства РФ выступает Положение об обеспечении доступа независимых организаций к газотранспортной системе открытого акционерного общества «Газпром», которое было утверждено Постановлением Правительства РФ от 14 июля 1997 г. № 858.
В Европейском Союзе нашли применение теория Essential facilities doctrine (EF doctrine) и вытекающая из нее теория Third party access. Первая подразумевает обязанность доминанта, владеющего жизненно важными инфраструктурными объектами (мощностями), доступ к которым необходим конечным потребителям и (или) конкурентам, предоставлять на «разумных условиях» доступ к таким мощностям. EF doctrine наиболее схожа с российским институтом предоставления недискриминационного доступа к услугам субъектов естественных монополий, однако в отличие антимонопольного регулирования, применимость анализируемой концепции оценивается в каждом конкретном случае и находит свое отражение в судебном прецеденте. Кроме того, EF doctrine, как правило, применяется, когда речь идет о предоставлении доступа конкуренту к инфраструктуре вертикально интегрированной компании (ВИК), а не к сырьевому товару. При этом доступ третьим лицам к инфраструктуре ВИК предоставляется на тех же условиях, что и внутренним подразделениям ВИК, тем самым адвокатируя конкуренцию на рынках нижнего передела между ВИК и независимыми конкурентами.
Концепция Third party access подразумевает «жесткое» регулирование доступа к инфраструктуре естественных монополий путем принятия директивы Евросоюза в отношении конкретных индустрий (электрические сети и газопроводы). В отношении таких индустрий публично раскрывается информация об условиях доступа, введено ценовое регулирование и установлена обязанность заключать договор со всеми обратившимися лицами (при наличии технической и экономической возможности). Концепция Third party access схожа с российским регулированием естественных монополий, однако в отличие от него нарушение отдельных правил Third party access (например, отказ в заключении договора) не является нарушением запрета per se, т. е. каждый конкретный случай рассматривается с точки зрения воздействия на состояние конкуренции.
Статья 11. Запрет на ограничивающие конкуренцию соглашения хозяйствующих субъектов
1. Признаются картелем и запрещаются соглашения между хозяйствующими субъектами – конкурентами, то есть между хозяйствующими субъектами, осуществляющими продажу товаров на одном товарном рынке, или между хозяйствующими субъектами, осуществляющими приобретение товаров на одном товарном рынке, если такие соглашения приводят или могут привести к:
1) установлению или поддержанию цен (тарифов), скидок, надбавок (доплат) и (или) наценок;