Общее учение о праве и государстве
Шрифт:
Законами называются правовые нормы, сознательно и нарочито придумываемые органами, учрежденными именно для создания права. Не следует думать, что новое положительное право возникает только в деятельности законодательных органов. Дело в том, что органы правящие и применяющие право также имеют полномочие устанавливать новые правовые нормы; но только нормы, установленные ими, имеют лишь подчиненное и дополнительное значение и ограниченную сферу действия. Эти подчиненные и дополнительные нормы права или прямо придумываются и создаются правящими органами, или же получают только признание и словесную формулировку применяющих органов, слагаясь среди людей в виде юридической привычки повседневного оборота. Правовые нормы, придуманные и созданные правящими органами, называются правительственными
В наше время закон является важнейшим видом положительного права. По общему правилу, закон имеет основное и руководящее значение по отношению к подчиненным нормам права. Это не всегда так было. В далекой древности общины людей управлялись не законами, а распоряжениями и обычаями, правовой характер которых даже не всегда можно уловить и признать: распоряжения были произвольны, они применялись неустойчиво, они не связывали самого повелителя; обычаи были просто более или менее устойчивыми привычками или нравами, лишенными обязательной силы. Лишь постепенно люди поняли необходимость таких норм, которые имели бы строго обязательное, устойчивое, одинаковое для всех содержание; тогда появились писаные законы.
Каждый закон выражен непременно в устойчивых, неизменных словах и фразах; неизменность их обеспечивается записью, а в наше время напечатанием. Каждый закон имеет строго определенный, устойчивый смысл, имеющий для всех одинаковое значение. Именно поэтому он как бы специально приспособлен к тому, чтобы поддерживать в общежитии начало строгого равенства: равный для всех порядок, равную для всех подчиненность.
Закон не может быть ни изменен, ни отменен ни правительственным распоряжением, ни нормою обычного права, но сам может отменить и изменить и то, и другое; он может быть отменен только другим законом, причем, пока он не отменен, новый закон, предписывающий обратное ему, не может быть издан. Иногда бывает так, что устаревший закон постепенно перестает применяться, а вместо него применяется более подходящая норма обычного права. Это не значит, однако, что закон этот отменен юридическим обычаем; он только перестал применяться, и это выражается в том, что отмена его всегда, рано или поздно, приходит в законодательном порядке.
Однако для того, чтобы закон получил обязательное значение, он должен быть издан в строго установленном порядке. Закон в образовании своем должен пройти через четыре этапа: он должен быть предложен, обсужден, утвержден и обнародован. Для участия в каждом из этих этапов необходимо особое публичное полномочие.
Предложить закон, т. е. проявить законодательный почин (инициативу), не значит просто выяснить потребность в нем, доказать его необходимость и составить проект реформы; все это может делать всякий, не нуждаясь в особом полномочии. Точно так же подать прошение (петицию) об издании закона не значит осуществить законодательную инициативу; в некоторых государствах не возбраняется представлять в народное собрание общие или даже всенародные просьбы о новых законах, однако и там различается подача петиции и законодательный почин. Петицию законодательный орган не обязан обсуждать в качестве законопроекта; он может оставить ее без внимания; если же он решит, что такой закон действительно нужен, то он должен сначала сам превратить петицию из народного прошения в законопроект, т. е. он сам должен осуществить законодательный почин. Если же предложат новый закон лица, имеющие право почина, – государь, или министры, или члены одной из законодательных палат, – то обсуждение его обязательно: инициатива создает законопроект.
Точно так же под обсуждением законопроекта не следует понимать те рассуждения о нем, которые ведутся устно – на собраниях, и письменно – в газетах, журналах и книгах. По общему правилу, в обсуждении законопроекта могут участвовать только члены законодательных палат. Это обсуждение ведется в строго установленном порядке, сначала в особых комиссиях, в которых нередко выслушиваются посторонние палате, но сведущие люди, а потом в общем собрании законодательной палаты, под руководством председателя и нередко в присутствии министров, делающих свои сообщения. Обсуждение делится на две основные стадии: сначала следует обмен мнений, в котором выясняется потребность в новом законе, его целесообразность и его словесная формулировка; потом происходит голосование законопроекта, в результате которого выясняется, сколько членов палаты стоит за превращение этого законопроекта в закон и сколько высказывается против. Законопроект, за который высказалось большинство голосов, считается принятым
18
Сравни часть II §§ 33–35.
Это движение состоит в том, что законопроект восходит к главе государства (к монарху или президенту республики) на утверждение (санкция законопроекта). Ни один законопроект, если он не одобрен палатами, не может быть представлен на утверждение главе государства; в этом основная черта конституционного строя. Зато ни один законопроект не может стать законом без его утверждения; в этом основное право главы государства. Это означает, что глава государства имеет полномочие утвердить или не утвердить одобренный палатами законопроект. Право неутверждения называется правом «veto» (воспрещаю). Это полномочие имеет два вида: во всех монархиях (кроме Норвегии) монарх неутверждением своим может положить конец законопроекту, и он не становится законом (veto резолютивное); в республиках же (и в Норвегии) неутвержденный законопроект возвращается в палаты для нового обсуждения, и если палаты настаивают на своем решении, то глава государства обязан уступить. [19]
19
Сравни часть II § 23.
Утвержденный законопроект есть уже новый закон. Однако он начинает применяться и создавать для подданных новые полномочия, обязанности и запретности лишь после обнародования. По общему правилу, нередко устанавливаемому и в законах, никто не имеет права отговариваться неведением обнародованного закона. Поэтому каждый закон до тех пор не получает силу обязательности, пока органам государства и подданным не будет дана возможность с ним ознакомиться. Для этого текст закона печатается (публикация, в России – первым департаментом Сената) и рассылается по почте государственным органам. В России закон становится обязательным к применению с того момента, как почта вручает органу официальное издание с текстом закона. Таковы этапы, через которые обязательно проходит каждый закон.
Правительственное распоряжение подобно закону в том отношении, что оно создается и издается органом государственной власти; оно отличается от закона тем, что исходит не от законодательствующего, а от правящего и применяющего органа. Именно поэтому оно всегда остается подчиненным закону. Правительственное распоряжение может быть издано только лицом, имеющим соответствующее публично-правовое полномочие, и притом только в пределах этого полномочия: оно может повелевать только низшим органам и тем гражданам, которые подчинены распоряжающемуся органу. Далее правительственное распоряжение должно согласоваться с действующими законами; оно не может ни противоречить им, ни отменять, ни изменять их, но только истолковывать и дополнять их, а также создавать на основании их правовые правила для отношений, непредусмотренных в законах.
Правительственное распоряжение не может быть заменено законом потому, что правительству в его «свободной» и «применяющей» деятельности необходимо иметь более быстроосуществимый, более подвижной и гибкий способ повелевать от лица государства; а между тем закон совершает свой путь долго и медленно, устанавливает только общие правила, не входя в детали и не заботясь о приспособлении отвлеченного правила к частным явлениям жизни. Именно поэтому конституционный строй некоторых государств предоставляет главе государства особое полномочие издавать в случае крайней надобности, и притом во время перерыва в деятельности законодательных палат, так называемые «чрезвычайные указы», т. е. верховные правительственные распоряжения, временно заменяющие закон; такой указ должен быть, однако, внесен в законодательные палаты в виде законопроекта, и притом в самый непродолжительный срок; он теряет свою силу, если не будет внесен в этот срок, или если палаты отвергнут этот законопроект. [20]
20
Сравни часть II § 23.