Почему одни страны богатые, а другие бедные. Происхождение власти, процветания и нищеты
Шрифт:
Исторические факты еще менее благоприятны для модернизационной теории. Множество относительно процветающих стран оказались во власти репрессивных диктатур и экстрактивных институтов. И Германия, и Япония первой половины XX века входили в число самых богатых и наиболее индустриально развитых государств мира, их граждане были сравнительно высоко образованы. Это не спасло ни Германию от растущей популярности Национал-социалистической партии, ни Японию от установления милитаристского режима, нацеленного на военный захват чужих территорий. А оба эти факта, в свою очередь, повлекли разворот экономических и политических институтов этих стран в сторону большей экстрактивности. Аргентина тоже была в XIX столетии одной из богатейших стран мира — такой же богатой, как Британия, а возможно, и богаче. Эта страна сумела извлечь выгоду из мирового сырьевого бума, и ее население также имело самый высокий уровень образования в Латинской Америке. Однако демократия и плюрализм имели в Аргентине не больше успеха (точнее, даже меньше успеха), чем в большинстве
Все эти факты иллюстрируют несколько важных идей. Во-первых, экономический рост при авторитаризме и экстрактивных политических институтах в Китае, хотя и будет, видимо, продолжаться еще некоторое время, но не перейдет в устойчивую фазу — как случилось бы, будь он поддержан по-настоящему инклюзивными экономическими институтами и созидательным разрушением.
Во-вторых, вопреки постулатам модернизационной теории, не следует рассчитывать, что авторитарный рост обязательно приведет к демократии. Китай, Россия и некоторые другие авторитарные режимы, переживающие в настоящий момент определенный экономический рост, через некоторое время упрутся в потолок этого роста и не преодолеют его, пока не трансформируют свои политические институты в более инклюзивном направлении — то есть пока их властные элиты не захотят это сделать или пока не возникнет сильная оппозиция, которая заставит элиты это сделать.
В-третьих, рост в условиях авторитаризма не может быть устойчивым в долговременной перспективе, так что международному сообществу не стоит оказывать подобным режимам поддержку, хотя различные страны Латинской Америки, Азии и Черной Африки выбрали для себя именно этот путь потому, что он служит интересам их правителей.
Невозможно сконструировать процветание
В отличие от теории, изложенной в данной книге, «теория невежества» всегда готова дать ответ на вопрос, как разрешить проблему бедности: если все дело в невежестве, значит, дело можно поправить просвещением народа и обучением правителей и политиков, и тогда мы сможем «конструировать» процветание по всему миру — стоит лишь дать политикам правильные советы и убедить их ввести «хорошие» экономические практики. В главе 2, когда мы обсуждали эту гипотезу, мы рассказывали про Кофи Бусиа — премьер-министра Ганы в начале 1970-х годов, судьба которого иллюстрирует неоспоримый факт: главное препятствие на пути реформ, которые снизили бы риски на рынке и подтолкнули экономический рост, — это вовсе не невежество политиков, а то противодействие, которое оказывают реформе политические и экономические институты их собственных стран. Тем не менее теория невежества все еще достаточно популярна в среде западных политиков, которые чрезмерно сконцентрированы на «конструировании процветания».
Такие попытки конструирования предпринимаются в соответствии с двумя моделями. Первая, которую часто отстаивают международные организации вроде МВФ, подразумевает, что плохое развитие вызвано плохой экономической политикой, и вследствие этого «подопечным» странам предлагается определенный список улучшений («вашингтонский консенсус» как раз представляет собой пример такого списка). Эти улучшения касаются важных вещей, таких как макроэкономическая стабильность и привлекательные (во всяком случае, на первый взгляд) макроэкономические цели вроде сокращения государственного сектора экономики, гибкого валютного курса и либерализации платежного баланса (capital account liberalization). Касаются они и еще более серьезных макроэкономических материй — приватизации, повышения эффективности работы общественных служб, а возможно, еще и рекомендаций по улучшению работы самих органов государственного управления с помощью ряда антикоррупционных мер. И хотя сами по себе все эти мероприятия вполне разумны, но подход к ним международных организаций в Вашингтоне, Лондоне, Париже и в других местах до сих пор отличается неверной перспективой, которая мешает понять роль политических институтов и те препятствия, которые они ставят перед теми, кто направляет политику.
Попытки международных институций конструировать экономический рост, вынуждать бедные страны перенимать лучшие политические практики и лучшие институты, не приводит к успеху, потому что сначала приходится объяснить, почему здешние институты и политика плохи, а объяснение у международных советников только одно — потому что лидеры этих стран невежественны. После этого предложенные политические решения или не принимаются вовсе, или принимаются лишь на словах.
Многие страны по всему миру имитировали подобные реформы лишь в показном порядке, особенно страны Латинской Америки, находившейся в застое в течение всех 1980–1990 годов. На самом деле реформы были навязаны этим странам, при этом никто не озаботился тем, что политические институты там действуют своим чередом. И вот, даже там, где эти реформы были одобрены и их попытались
Эта рекомендация либо была принята лишь в теории, но не была реализована на практике, либо ее эффект был сведен на нет с помощью определенных политических инструментов. Мера эта была принципиально важна. Многие правители тратили больше, чем получали из доходных статей бюджета, а затем заставляли центральный банк покрыть разницу, включив печатный станок. Неизбежно возникающая при этом инфляция создавала нестабильность и неопределенность. Рекомендации международных институций гласили, что независимые центральные банки (такие, например, как германский Бундесбанк) будут сопротивляться политическому давлению и обуздают инфляцию. Президент Зимбабве Мугабе решил последовать международным рекомендациям, в 1995 году он объявил Центральный банк Зимбабве независимым. До этого показатель инфляции в Зимбабве плавал в районе 20 %, но к 2002 году он достиг 140 %, к 2003-му — почти 600 %, к 2007-му — 66 000 %, а в 2008 году составил 230 000 000 %! Естественно, в стране, где президент выигрывает национальную лотерею (стр. 368–373), никого не удивило, что закон о независимости Центробанка просто фикция. Вероятно, директор Центрального банка Зимбабве прекрасно знал, при каких обстоятельствах его коллега в Сьерра-Леоне «случайно выпал» из окна своего кабинета на верхнем этаже, когда у него возникли разногласия с диктатором Сиакой Стивенсом (стр. 344). Пусть вы формально независимы, но выполнять любые требования президента — это всегда разумный выбор, полезный для вашего личного здоровья (хотя и не для здоровья вашей национальной экономики).
Однако не все страны подобны Зимбабве. В Аргентине и Колумбии центробанки тоже стали независимыми в 1990-х годах, и они и в самом деле много сделали для снижения инфляции. Однако поскольку в обеих странах не произошло изменения политической ситуации, политическая элита смогла найти иные пути для покупки голосов, удовлетворения собственных амбиций и вознаграждения себя самих и своих сторонников. Так как деньги они печатать больше не могли, пришлось пойти другим путем. В обеих странах независимость центробанков вызвала огромный рост государственных расходов, широко финансируемых с помощью займов.
Второй подход к конструированию процветания нынче гораздо более популярен. Он признает, что нет простых способов «вытащить» страну от бедности к процветанию за пару недель или даже за несколько десятилетий. Напротив, согласно этой концепции, экономике грозит множество рыночных микрофиаско (micro-market failures), которые можно предотвратить дельным советом, а процветание сложится само, если те, кто принимает политические решения, смогут извлечь выгоду из вновь открывшихся возможностей — что, опять-таки, достигается с помощью и под руководством экономистов и других советников. Рыночные фиаско в бедных странах повсеместны, заявляют приверженцы этого подхода, — к примеру, в системах образования, здравоохранения, общей организации рынка этих стран. Это, без всякого сомнения, верно. Но проблема в том, что эти микрофиаско лишь надводная часть айсберга, лишь симптом глубоко укоренившихся проблем. И политики и бюрократы, которые, как предполагается, будут выполнять добрые советы международных институтов, тоже являются частью проблемы. Многие попытки справиться с их неэффективностью, возможно, провалились именно потому, что эти чиновники совершенно не собираются бороться с институциональными причинами бедности.
Подобные проблемы можно проиллюстрировать на примере попытки неправительственной организации Seva Mandir улучшить систему здравоохранения в индийском штате Раджастан. История здравоохранения в Индии — это история укоренившейся неэффективности и постоянных провалов. Государственная система здравоохранения, по крайней мере в теории, общедоступна и дешева, а персонал в целом квалифицирован. Но даже самые бедные индийцы не пользуются услугами государственного здравоохранения, вместо этого обращаясь к более дорогим, не поддающимся регулированию, а иногда даже некомпетентным частным медикам. Причиной тому вовсе не странная иррациональность индийцев: люди физически не могут получить медицинской помощи в государственных поликлиниках и больницах, поскольку там не только может не оказаться на месте медсестер, но зачастую и само учреждение закрыто без объяснения причин.
В 2006 году Seva Mandir в сотрудничестве с группой экономистов разработала систему стимулов, которая должна была побудить медработников округа Удайпур уделять больше времени работе. Идея была проста: Seva Mandir вводит регистраторы, отмечающие дату и время, когда медработник присутствовал на работе. Предполагалось, что медицинский персонал будет проставлять время на своих личных картах три раза в день, чтобы удостоверить, что они вовремя пришли на работу, оставались там в течение рабочего дня и вовремя ушли с работы. Если бы эта схема сработала и количество и качество предоставляемой медицинской помощи увеличилось бы, это стало бы прекрасным доводом в пользу того, что существуют простые решения для ключевых проблем развития.