Политические сочинения
Шрифт:
Закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ» (от 6 октября 1999 г. п. 184-ФЗ) устанавливал взаимную ответственность законодательного и исполнительного органов власти субъекта РФ за непринятие мер по устранению установленного судами противоречия изданных ими актов конституции и федеральным законам.
Основной удар этими законодательными актами наносился по Совету Федерации. Подготовленные президентской Администрацией законопроекты обсуждались в Думе с фактическим отстранением Совета Федерации. Основной аргумент президентской стороны – необходимость оставаться в «законодательном поле», т. е. выдвигать поправки к президентским законам и проводить их через Думу. При наличии президентского большинства в последней эта модель действий не является оптимальной с точки зрения верхней палаты. Противоречия между двумя палатами включают, разумеется,
Обратимся к воззрениям оппозиции по этому вопросу. Конституционный статус Совета Федерации и его реальный политический вес, полагает она, не следует смешивать. Поэтому простое изменение порядка формирования верхней палаты делает ее институтом принципиально иного политического веса: вместо глав законодательной и исполнительной властей в него войдут теперь их представители. По мнению критиков, это изменение делает порядок формирования СФ более тяжелым и менее гибким. С другой стороны, по конституции, СФ остался высшим органом с прежними полномочиями. Была предложена идея прямого голосования при выборах депутатов СФ, но это возможно лишь теоретически, так как связано с изменением конституции.
Предложенные законы, по обоснованному мнению оппозиции, означают введение новой концепции президентской власти. Тезису о необходимости укрепления вертикали власти президентом (понимаемым в этом контексте как глава исполнительной власти) противопоставляется тезис о президенте как суперарбитре, стоящем над властями и координирующем их деятельность.
С этим конфликтом связано обращение оппозиционных членов Совета Федерации (сенаторов) в Конституционный суд с запросом о соответствии некоторых положений закона «Об общих принципах формирования исполнительных и законодательных органов власти субъектов РФ» Основному закону РФ в октябре 2000 г., что, по мнению журналистов, было расценено как признак «политического инакомыслия». Оппозиции не удалось организовать это обращение от СФ как единого учреждения или даже коллектива сенаторов, они были признаны героями-одиночками, с которыми не солидаризировались вслух, но тайно симпатизировали им. Согласно сделанным прогнозам, данная инициатива в Конституционном суде «особых перспектив не имеет».
Наиболее спорными с точки зрения их конституционности были признаны положения законопроекта о праве президента снимать губернаторов и распускать местные парламенты вместо имеющегося у него права до суда приостанавливать действие местных законов в случае их противоречия федеральным.
Другой конфликтный вопрос – предоставление данным законом права президенту временно отстранять или снимать с должности избранных глав регионов, особенно принимая во внимание, что данное полномочие возложено региональными законами на парламент или референдум субъекта РФ.
Третьей обсуждавшейся проблемой в связи с возможным запросом в Конституционный суд был вопрос об ограничении мандата власти губернаторов (корректировка сроков пребывания у власти или вообще отказ от регламентации этого вопроса конституционным путем). Данный вопрос становился предметом политической борьбы в связи с дискуссией о продолжительности пребывания у власти самого президента страны (писали о намерении Кремля убрать из закона упоминание о двух сроках для губернаторов в обмен на компромиссное решение о сроках пребывания у власти президента). Однако эта проблема может быть решена и как техническая: досрочной отставкой (до истечения срока полномочий) и повторным выдвижением своей кандидатуры. Неожиданное принятие в первом чтении закона, допускающего переизбрание губернаторов на третий срок, есть одновременно компромисс с действующими губернаторами (особенно в национальных регионах), попытка создания для них определенного стимула искать поддержки центра, а для этого последнего – инструмент, позволяющий осуществлять селекцию, продлевая (или не продлевая) политическое существование губернаторов. Сама власть отвергает трактовку этого закона как компромисса, считая его, однако, определенным тактическим ходом. Она, несомненно будет искать контакта с оппозицией действующим губернаторам в тех случаях, когда это будет необходимо для их отстранения.
Конституционные дискуссии, как показывают выборы губернаторов, не мешают центру активно проводить политику селекции и отстранения нежелательных кандидатов. Процесс сосредоточения власти вступил в новую стадию.
В бонапартистской модели власти Государственный совет был отнюдь не случайным институтом: будучи восстановленным и реорганизованным институтом абсолютизма, он выступал как главный инструмент государственной деятельности, связующее звено между министрами и Законодательным корпусом (имевшим вспомогательный характер). Однако его растущая роль в законодательных процедурах парламентского типа вызвала ограничение его деятельности толкованием конституционных текстом. Эту функцию он отчасти разделял с Сенатом – учреждением, осуществлявшим экспертизу законов перед их обнародованием и обладавшим правом модифицировать конституцию с помощью сенатус-консульта по инициативе императора. Обилие различных советов в бонапартистской модели связано со стремлением максимально разделить функционально и профессионально различные компоненты законодательной и законосовещательной власти, которая в полном объеме принадлежала лишь главе государства.
Введение Государственного совета в российскую политическую практику было предпринято со сходными целями сторонником бонапартистских институтов М.М. Сперанским. Основная цель этого заимствования была более широкой: она состояла в перенесении всей модели бонапартистских институтов с целью рационализации и либерализации политической системы самодержавия. Не случайно из всех этих реформационных инициатив в абсолютистскую систему власти оказалось возможным инкорпорировать только Государственный совет, ставший вершиной всей бюрократической пирамиды империи. В период Думской монархии данный институт стал частично выборным органом и выполнял функции верхней палаты, выступая консервативным противовесом думских законопроектов.
Вопрос о создании нового политического института – Государственного совета – в современной России можно рассматривать в рамках бонапартистской и вообще имперской административной логики. Уже ясно, что этот орган в случае его создания не будет простой копией Совета Федерации (а сделать его таковой стремятся многие оппозиционные губернаторы). Концепция его создания заключала в себе первоначально другой принцип представительства – не от всех, а лишь от избранных регионов (самых богатых, имеющих наибольшее население или стратегическое положение), причем отбор этих регионов резервировался в качестве прерогативы президентской власти. В результате дискуссий с региональными лидерами стало ясно, что создание этого института возможно лишь как компромисс между центром, стремящимся к абсолютизации власти, и губернаторами (региональными баронами или нотаблями), стремящимися сохранить хотя бы отчасти свой статус. Государственный совет стал объектом острых споров между ними, выступая то как альтернатива СФ, то как консультативный орган, однако в обоих случаях не предоставлял губернаторам иммунитета (который исчезает после сложения сенаторских полномочий после 2002 г.) и возможности сохранить свои корпоративные позиции.
Принципиальное значение имеет вопрос, будет Государственный совет внеконституционным или конституционным органом, причем если справедливым окажется второе предположение, то каково будет соотношение этого высшего органа с Советом Федерации. В случае успешного реформирования политической системы Госсовет станет, несомненно, главным образом представительным, если не чисто декоративным органом. Об этом говорит круг возлагаемых на него обязанностей (он не должен подменять СФ).
Госсовет (как инструмент власти) может быть реализован лишь путем изменения конституции, но для этого должны быть готовы другие изменения системы. Стратегия развития власти состоит в том, что политику должен определять не какой-либо коллективный орган власти, но узкий слой высшей бюрократии (полпреды в округах, чиновники в Совете Федерации, Администрация президента) – отчасти Дума (где есть большинство), но не партии, избранные главы регионов и правительство во главе с премьер-министром. Направленное изменение состава губернаторского корпуса в ходе региональных выборов также превращает значительную его часть в опору центра в регионах, завершая, тем самым, концепцию единой властной вертикали. Бюрократическая стабильность, однако, противостоит динамизму нашей эпохи.
Бонапартизм с его антипарламентаризмом впервые в новое время четко выразил идею существования автономного правящего класса или элиты. Бюрократическая машина бонапартизма подразделяет все общество точно в соответствии со сформулированным Г. Моской принципом автономии власти – разделением на классы правящих и управляемых («due classi di persone: quella dei governanti e l’altra dei governati»). Первый, всегда менее многочисленный, концентрирует все политические функции, монополизирует власть и связанные с ней блага и привилегии, в то время как второй, более многочисленный, направляется и регулируется первым более или менее правовым путем, с большим или меньшим применением принуждения и предоставлением источников материального существования.