Политические сочинения
Шрифт:
2. Во Франции, с отменой ограничений периода «рационализированного парламентаризма», был открыт путь реализации основных форм парламентского контроля. В результате серии поправок произошло установление одной ежегодной сессии парламента (1995 г.), ему были предоставлены полномочия принимать законы о финансировании социального обеспечения (1996 г.), включено положение о децентрализованной организации государства (2003 г.). Ряд поправок был связан с усилением судебного контроля над исполнительной властью, в частности – проведено реформирование Высшего совета магистратуры и создан Суд Республики для привлечения к уголовной ответственности членов правительства (1993 г.). Позднее были введены нормы, ограничившие мандат президента с 7 до 5 лет (2000 г.) и установившие ответственность Президента Республики (2007 г.). Тенденции к расширению парламентаризма и усилению парламентского контроля над исполнительной властью получили особенно полное выражение в новейших поправках (2008 г.), о которых мы скажем ниже.
3. В России – парламентский
С этим связаны вопросы дисциплины парламентского голосования, внутрипартийной демократии, регулирования деятельности парламентских фракций и права депутатов отстаивать индивидуальную точку зрения (в рамках свободного или императивного мандата), не совпадающую с мнением партийного руководства; предоставления (через регламент Государственной Думы) оппозиционным фракциям больших прав на выдвижение своих предложений, участия в формировании повестки дня, расширения функций и прерогатив парламентских комиссий; решения вопроса о том, в какой мере депутаты могут высказывать мнения, отличные от позиции руководства фракции и насколько допустимы случаи изгнания их из партий и лишения депутатских мандатов. Серьезного внимания заслуживает вопрос об установлении границ воздействия на позицию депутатского корпуса внепарламентских институтов, прежде всего Администрации президента. Современная российская парламентская реальность далека от демократических ожиданий.
Таким образом, во Франции, хотя и с большими трудностями, реализовался принцип парламентского контроля, в России – для этого предстоит еще длительная работа.
Поскольку конституции Франции и России менялись не только поправками, но и в результате политической практики, оправдана дискуссия о взаимоотношении этих двух типов изменения.
1. Соотношение конституционных и политических факторов в развитии французской системы – понимается неоднозначно. Одни французские авторы считают, что первичны конституционные нормы (Л. Фаворе) [454] , другие – что институты и партии (Ж. Ведель). Исторические особенности возникновения французской модели определяют ее компромиссный характер и одновременно объясняют логику ее последующего функционирования – многое было оставлено недоговоренным (в частности отношения президента и премьер-министра были урегулированы нарочито неопределенно); многое было выведено из поля юридического контроля в область политических договоренностей (между партиями, участвовавшими в конструировании системы); многое регулировалось позднее по линии семантических уточнений (например, известное понятие «арбитража»); наконец, очень многое зависело от личности самого Де Голля. В результате, как справедливо отмечал Ж. Ведель, конституция – эта «девушка метаморфоз», – принесла стабильность не потому, что давала исчерпывающее регулирование соотношения властей, но потому, что открывала место практике и интерпретации [455] .
454
Favoreu L. Droit constitutionnel. Paris, PUF, 1996.
455
L’Ecriture de la Constitution de 1958. Paris, Economica, 1992.
2. Как практика соотносится с конституционными нормами во Франции и России?
Во-первых, констатируем, что во Франции существовал приоритет конституционных норм в определении рамок формирующейся политической системы. Именно в силу закрепленной в Конституции Франции системы сдержек, трактовка дуализма и ответственности правительства могла трансформироваться с течением времени под влиянием расстановки политических сил в Национальной ассамблее. Этих сдержек, как было показано, не было предусмотрено в Конституции России, что делает проблематичной эволюционную перспективу.
Во-вторых, неопределенность трактовки конституционных норм во Франции не исключала возможности парламентского вектора ее развития. Если мы возьмем эволюцию этой системы в Пятой республике до периода «сосуществования» (когда парламентское большинство и президент принадлежали к одной правящей партии), во время его развития (когда парламентское большинство и президент принадлежали к разным партиям) и после него, то увидим, что эта модель действовала различным образом,
В-третьих, границы авторитарного толкования конституции Франции сдерживались нормами, положенными в основу ее принятия. Переходный закон 3 июня 1958 г., на основе которого была принята Конституция Пятой республики, закреплял незыблемость института парламентской ответственности правительства. Тем самым исключалась ситуация, при которой французский президент при назначении премьера был бы не связан никакими правовыми нормами и мог до бесконечности назначать премьера от своего меньшинства. Этих ограничений не было предусмотрено в России и ряде других стран, заимствовавших французскую модель.
В-четвертых, французская конституция, в отличие от российской, претерпела принципиальные изменения, связанные с несколькими волнами конституционных и законодательных поправок (всего около 25 законов о поправках, половина которых приходится на период после 1990-х гг.). Их общий вектор – расширение прерогатив парламента и правительства с одновременным ограничением прерогатив президента – как их состава, так и сроков осуществления (ограничение президентского мандата сроком до 5 лет поправкой 2000 г.). Параллельно шло расширение прерогатив Конституционного совета, начиная с 70-х гг. ХХ в., превративших его в полноценный аналог Конституционного суда. Возможность переосмысления конституционных норм о правах человека возникла в результате новой интерпретации понятия «блока конституционности», предложенной Конституционным советом, включившим таким образом в Конституцию ее преамбулу (ранее не рассматривавшуюся как часть Основного закона), а через нее – Декларацию прав 1789 г. и преамбулу к Конституции 1946 г., а с 2005 г. также права, зафиксированные в Хартии окружающей среды 2004 г. Эта тенденция продолжена поправкой 2008 г., вводящей во Франции последующую (опосредованную) форму контроля конституционности законов. Таких конституционных поправок, законодательных реформ или активистской судебной интерпретации конституции не было в России.
В-пятых, имеет значение различие политического контекста в двух странах. Сама дуалистическая модель не исключает двоевластия и разделенного суверенитета, не исключает возможности конфликта президента и премьер-министра и не обеспечивает монистической легитимности (поскольку и президент и парламент избираются на всеобщих выборах). Успешность действия конституции во Франции объясняется стабильностью партий и демократизацией общества в целом. Без этих факторов результат может быть совершенно иным. Именно гибкостью политического класса (и партий) Франции объясняется стабильность и одновременно возможность различных интерпретаций дуализма президента – премьер-министра, который (дуализм) в разное время наполнялся различным (вплоть до противоположного) содержанием – от авторитарной голлистской вертикали власти до сосуществования президентов и премьеров от разных партий. В России мы не видим подобной гибкости правящего класса, но скорее – стремление партийной олигархии и бюрократии законсервировать существующую модель в целях сохранения собственной власти и привилегий. В сравнении с Францией это – недальновидная политика. Возможно, объяснение заключается в том, что российская политическая элита, унаследовавшая от советской закрытый характер, жесткий стиль правления и неспособность к политическим компромиссам, все еще остается на стадии формирования и ориентируется не столько на правовые и договорные механизмы разрешения противоречий, сколько на непосредственное использование властных рычагов в выстраивании отношений с оппозицией. Этот стиль не способствует рациональному использованию конституционных практик в политическом процессе.
Данный анализ подчеркивает важность именно конституционных изменений, а не только корректировки политического режима в России.
Во Франции и России в 2008 г. были предприняты конституционные реформы, приведшие к наиболее радикальным изменениям за всю историю существования конституций двух стран. Сравнение их направленности, поэтому наиболее четко выражает актуальные тенденции обоих политико-правовых систем. Во Франции представительный пакет поправок был разработан по инициативе президента Н. Саркози экспертным юридическим институтом – Comit'e de r'efl exion et de proposition sur la modernisation et le r'e'equilibrage des institutions во главе с бывшим премьер-министром Э. Балладюром, получил одобрение Национальной Ассамблеи и Сената и, с перевесом всего в один голос, стал законом, вступившим в силу 1 октября 2008 г. за несколько дней до 50-летия Конституции Франции (4 октября 1958 г.). Данный закон – «Loi constitutionnelle de modernisation des institutions de la V`eme Republique» (23.07.2008) [456] , продолжил и систематизировал логику предшествующих поправок к конституции, изменив десятки норм конституции.
456
Revue francaise de droit constitutionnel, La revision constitutionnelle de juillet 2008, № 78-2009/2.