Политические сочинения

Медушевский Андрей Николаевич

1. Изменения представлены в трех направлениях: расширение политического участия граждан; усиление контрольных прерогатив парламента и ответственности правительства; ограничение прерогатив президента.

К первому из этих направлений относятся поправки, направленные на обеспечение гарантий политического плюрализма в деятельности партий, общественных движений и выражению различных мнений в общественной жизни нации; законодательного обеспечения свободы, плюрализма и независимости СМИ; равного доступа женщин и мужчин к выборным должностям, введение института защитника прав, признание региональных языков частью исторического наследия и развитие солидарности и кооперации франкофонов, возможность референдума по вопросам экологии, а также вынесения на национальный референдум вопросов членства в ЕС.

Ко второму направлению относятся поправки, значительно расширяющие прерогативы парламента: наделение парламентских ассамблей правом самостоятельного (независимо от правительства) установления повестки рассмотрения вопросов; правом проведения дискуссии по законопроектам, разработанным соответствующими парламентскими комиссиями, а не правительством (за исключением

законопроектов по пересмотру конституции, финансового права и финансирования общественной безопасности); расширение прерогатив парламента по обсуждению и принятию программных законов, фиксирующих долговременные тенденции в области публичных финансов и цели государственной политики; наделение ассамблей прерогативой принимать резолюции в соответствии с органическим законом при условии, что они не ставят под вопрос ответственности правительства по данному вопросу (правительство, в частности, обязано в течение трех дней информировать парламент обо всех решениях, связанных с возможностью использования вооруженных сил за границей, что может стать поводом к проведению парламентской дискуссии по данному вопросу); введение новой статьи о регламентации деятельности парламентских групп депутатов с обеспечением прав оппозиционных групп и групп, представляющих права меньшинств; создание в рамках обоих палат комиссий по расследованию и наделение их правом получения соответствующей информации; создание парламентских комиссий по делам ЕС, регламентация правил функционирования избирательного режима на уровне местных институтов представительной власти и при осуществлении выборов за пределами страны.

К третьему направлению относятся поправки, в целом изменяющие баланс соотношения власти парламента и президента в пользу первого: конституционное закрепление положения о том, что мандат президента ограничивается двумя сроками; парламентские комиссии могут оппонировать назначениям главы государства; указы могут ратифицироваться только в рамках установленной формальной процедуры; введение ограничений исключительных полномочий президента после 30 и 60 дней их осуществления в условиях чрезвычайного положения, отмена права президента осуществлять коллективное помилование, введение права президента обращаться с посланиями к парламентскому Конгрессу. Изменения затронули и ряд других институтов: введение последующего (апостериорного) контроля конституционности законов, который осуществляется Конституционным советом по представлению Кассационного суда и Государственного совета; введение статьи о Счетной палате, функция которой определяется как содействие парламенту в осуществлении финансового контроля за деятельностью правительства; наделение Совета по социальным и экономическим вопросам прерогативой рассматривать экологическую проблематику, создание института защитника прав. Общий вектор развития политической системы во Франции, следовательно, – выражается в движении к парламентаризму.

2. В России конституционная реформа 2008 г. также стала наиболее существенным изменением Основного закона со времени его принятия. Пакет поправок к конституции был разработан Администрацией президента, практически без обсуждения утвержден Государственной Думой и Советом Федерации, а также региональными законодательными собраниями, продемонстрировавшими (в отличие от Франции) практически полное единодушие в принятии поправок. Направления изменений конституции внешне вполне соответствовали тем, которые имели место во Франции – расширение партийной демократии, ответственности правительства и более четкой фиксации мандата парламента и президента. Однако при ближайшем рассмотрении эффект конституционной реформы в России – оказался едва ли не обратным французскому. Во-первых, в результате корректировки законодательства были созданы предпосылки для расширения роли правящей партии (предоставление партиям, победившим на выборах, права выдвигать кандидатуры губернаторов и членов Совета Федерации при фактическом доминировании правящей партии в Думе и региональных парламентах); во-вторых, введены (поправкой к ст. 103 и 104) ежегодные отчеты правительства перед Думой, не означающие, однако, полноценной парламентской ответственности правительства (в силу того, что результаты их рассмотрения не ведут к каким-либо политическим последствиям), наконец, в-третьих, приняты исключительно важные изменения (поправки в п.1 ст. 86 и п. 1 ст. 96) об увеличении срока полномочий президента и Государственной Думы, соответственно – с четырех до шести и пяти лет. Увеличение продолжительности мандата является фактором ограничения политической ответственности соответствующих институтов, поскольку делает процедуру ее проверки на выборах менее частой. В целом эти поправки не только не решали проблем парламентской ответственности правительства, но способствовали усилению общего централизаторского вектора политической системы. Насколько изменения станут возможны в результате текущих политических реформ избирательной и партийной системы, бикамерализма и выборности губернаторов – покажет ближайшее будущее, но уже сейчас высказываются мотивированные сомнения на этот счет. Основной проблемой нашего конституционного строя остается практически полная зависимость правительства от президента и юридически слабая связь правительства с парламентом.

3. Появление понятия «параллельной конституции» (или «пара-конституционализма»), напоминающего о веймарском сценарии, свидетельствует о тревожном разрыве формальных и неформальных конституционных практик. Эволюция политической системы, начиная с 2000-х гг. в рамках концепций «стабилизации», «диктатуры закона» и «суверенной демократии» шла по линии ограничения принципов разделения властей, федерализма, местного самоуправления, но особенно – политического многообразия и многопартийности. Эта корректировка, опиравшаяся на доминирование правящей партии в центральном и региональных парламентах, вела к падению роли законодательной власти, появлению квазиконституционных институтов («Общественная палата») и резкому росту объема президентских полномочий практически во всех значимых сферах [457] . Последовательное

расширение полномочий президента прослеживается в таких жизненно важных областях, как финансовый контроль (наделение президента правом представлять председателя Счетной палаты и ее аудиторов), силовые структуры (создание суперведомства – Следственного комитета), судебная система (наделение президента правом представлять Совету Федерации кандидатуры на должности судей Верховного, Высшего Арбитражного, а затем и Конституционного судов, их председателей и заместителей), региональное управление (новый порядок наделения полномочиями глав регионов). Существенные ограничения претерпела реализация принципа плюрализма – равенства партий, общественных движений и религиозных конфессий перед законом, права на собрания, митинги, демонстрации и шествия [458] . Адекватность этих изменений Основному закону не ставилась под сомнение Конституционным судом РФ [459] .

457

Медушевский А.Н. Размышления о современном российском конституционализме. М., РОССПЭН, 2007. Он же. Пределы гибкости Конституции России 1993 г. и способы ее модификации // Конституционное развитие России: задачи институционального проектирования. М., 2007. С. 84–96.

458

Мониторинг конституционных процессов в России: аналитический бюллетень. М., ИППП, 2011–2012. № 1–4.

459

Конституция Российской Федерации в решениях Конституционного Суда России. М., 2005.

В России «политическое многообразие» уступило место «однообразию», дебаты стали «скучны», парламент перестал быть «местом для дискуссий», а правящая партия – «парламентской партией». Это говорит о монополизации общественного пространства и избрании стратегии ограниченного плюрализма и имперского президентства.

Критерии успешности дуалистической системы и альтернативные ее трактовки

Проведенное сравнение французской и российской трактовок смешанной формы правления позволяет выявить ряд факторов, существование которых объясняет различные векторы развития политической системы двух стран.

1. К ним относятся: во-первых, существование во Франции длительных традиций демократии, функционирующего парламентаризма и политических партий (Конституция 1958 г. стремилась к их корректировке, но не отмене). В России парламентская форма правления не получила полноценной реализации в истории страны: в феврале 1917 г. в силу неподготовленности общества и ошибок Временного правительства, в 1991–1993 гг. – из-за стремления использовать формы советского «псевдопарламентаризма» коммунистами для сохранения собственной власти. Если в первом случае конституционный переворот (и последующая реформа 1962 г.) мог рассматриваться как отступление от демократии, то во втором – несомненно выступал шагом в направлении демократии и разделения властей после длительного господства однопартийной диктатуры.

Во-вторых, во Франции конституция фиксировала определенный компромисс парламентской и президентской форм, изначально заложив институциональный механизм (разделения властей) для их взаимного контроля, в России – она не закладывала такого механизма или делала это в недостаточном объеме, отдавая однозначный приоритет президентской власти.

В-третьих, во Франции народный суверенитет в Третьей и Четвертой республике ассоциировался с господством «парламентской ассамблеи» и «режима партий». В России партии возникают в переходный период, они слабо институционализированы и ассоциируются прежде всего с их лидерами. Возможность компромисса между партиями по вопросам развития политической системы оказывалась незначительной.

В-четвертых, унитарный характер французского государства и роль национального подъема, связанного не в последнюю очередь с личностью Де Голля. Франция остается неделимой республикой, хотя с поправкой 2003 г. выступает также «децентрализованным государством». Напротив, федерализм, вообще плохо сочетающийся с парламентской формой правления, в российских условиях вел (при его советской трактовке) к угрозе дестабилизации страны по национальному признаку, требовавшей более жесткой централизаторской логики. Фигура президента Ельцина воплощала патриархальный тип легитимности, соединяя в ней черты власти монархов и советских вождей.

В-пятых, значение внешнего фактора, которым для Франции выступают общие установки ЕС. Проект Конституции ЕС и нормы Лиссабонского договора во многом отражают конструкцию политических институтов, свойственную для французской смешанной системы [460] . Существенные изменения французской конституции, в свою очередь, были предприняты с целью допущения ратификации Договора о Европейском Союзе (1992 г.) и несостоявшейся ратификацией Договора, устанавливающего конституцию для Европы (2005 г.), а позднее – возможностью создания парламентских комиссий по делам ЕС и вынесения на национальный референдум вопросов членства в ЕС (что, как считают, отражает негативную позицию Франции по вопросу расширения ЕС и, в частности, принятия Турции) (2008 г.). В России, признавшей приоритет международных норм о правах человека, влияние внешнего фактора на устройство политической системы не носит столь значительного характера. Отсутствие факторов, присутствовавших во Франции, делает дуалистическую модель нестабильной, порождает конфликт легитимности двух центров власти – парламента и президента и может стать поэтому способом перехода к авторитаризму.

460

Конституция Европейского Союза: Договор, устанавливающий Конституцию для Европы (с комментарием). М., ИНФРА-М, 2005.