Политические сочинения

Медушевский Андрей Николаевич

3. В России такой эволюции не было. Распространенный в российской юридической науке тезис об отсутствии принципиальных отличий российской формулы ответственности правительства от других президентских и полупрезидентских систем – не выдерживает критики.

Во-первых, российская конституция, комбинируя нормы конституций Франции и США, противоречива в решении этого вопроса: она сочетает элементы ответственности, присущие различным системам: с одной стороны Государственная Дума дает согласие на назначение председателя правительства, что является элементом его парламентской ответственности (п. 1 ст. 111), с другой – закрепляет возможность единоличного решения президентом вопроса об отставке правительства, что является элементом президентской системы (п. 2 ст. 117).

Во-вторых, она двусмысленна в регулировании отношений парламента и правительства. Дума, как известно, может троекратно выразить недоверие председателю правительства, однако это не влечет его автоматическую отставку. Президент

в праве на выбор – отправить правительство в отставку или распустить саму Думу (что является для нее сдерживающим фактором самосохранения) (п. 4 ст. 111). В России и большинстве постсоветских стран с формально смешанной формой правления отдельные министры несут ответственность только перед президентом, но не перед парламентом. Отставка министров, губернаторов и других высших чиновников возможна по разным мотивам, объединенным выражением которых служит неопределенная формула об «утрате доверия» со стороны главы государства. Отсутствие полноценного правового регулирования этих вопросов – чрезвычайно опасная ситуация для перспектив демократии. Парламентская ответственность правительства оказывается фикцией [451] .

451

Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий. М., 1997. С. 376–378.

В-третьих, конституция неопределенна в соотношении юридической и политической ответственности правительства перед президентом. Неясно, что должно произойти, если правительство принимает решение о своей отставке, а президент решает отклонить ее – вопрос, не имеющий юридического, а только политическое решение. Остается неясным, идет ли речь о коллективной ответственности правительства (на что указывают положения закона «О правительстве РФ», интерпретирующего его как коллективный орган) или индивидуальной ответственности членов правительства (соответственно, имеется в виду автоматическая отставка всего кабинета или отдельных министров) [452] . Далее, председатель правительства может по собственной инициативе поставить перед Думой вопрос об ответственности правительства (ч. 4 ст. 117), однако не определено, в какой мере он выражает при этом коллективную волю правительства, а в какой свою собственную и каковы, следовательно, должны быть его действия, если правительство большинством голосов примет обратное решение. Наконец, неясно, каким образом реализуется ответственность правительства, обязанного (согласно ст. 116) сложить полномочия перед вновь избранным президентом, если последний еще не вступил в должность? В целом все эти вопросы демонстрируют не только отсутствие реальной парламентской ответственности правительства, но и непрозрачность механизмов его ответственности перед президентом.

452

Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М., 1999. С. 578–582.

В-четвертых, следует учитывать опыт функционирования российской системы. В период доминирования оппозиции в Думе (при Ельцине), она не могла остановить принятия его законодательных инициатив (которые проводились указами), добиться отставки правительства или осуществить импичмент президенту. «Коалиционные правительства», о которых говорят аналитики, вообще являются атрибутом парламентских, а не президентских систем, что не позволяет, в частности, говорить о выходе из правительственного кризиса 1998 г. путем формирования коалиционного правительства, а тем более делать вывод о «решающей роли думского партийного большинства» в его формировании. Все разговоры о существовавших якобы в России элементах «коалиционного» правительства Черномырдина или парламентской «ответственности» правительства Примакова – иллюзия, выдающая меняющийся баланс политических сил за конституционно закрепленные процедуры. Конституционный суд в самых спорных случаях (типа указов, инициировавших войну в Чечне, отставку генерального прокурора или введения федеральных округов с последующим фактическим назначением губернаторов) практически всегда исходил из установки о конституционности указов и решений президента, апеллируя к его функции гаранта конституции.

В-пятых, эти особенности российской модели «разделения властей» представлены в большинстве постсоветских конституций, но оказались основным объектом критики в ходе так называемых цветных революций (на Украине, в Киргизии, Грузии), основным требованием которых становилось расширение прерогатив парламента и сокращение полномочий президента в рамках парламентской или смешанной системы французского образца. По мнению оппонентов этой конструкции на постсоветском пространстве, она, в силу отсутствия социального контроля над властью президента, неизбежно тяготеет к авторитаризму, бюрократическому склерозу и реставрационным тенденциям.

Полномочия главы государства

Важная группа различий двух конституций заключается в трактовке полномочий главы государства и регулировании их объема. Конституции Франции и России, как было показано, оказались сходны в одном – закреплении чрезвычайно сильной президентской власти, способной встать над системой разделения властей и выступать арбитром между ними. Однако, это сходство не исключает принципиальных отличий в трактовке объема полномочий президента.

Во-первых, констатируем различие в объеме законодательных полномочий и характере их реализации: акты президента Франции принимаются по результатом согласования с парламентом и правительством либо контрассигнуются премьер-министром или ответственными министрами (ст. 19).

Во-вторых, французский президент (как и российский) имеет прерогативу назначать премьер-министра, но у него (в отличие от его российского коллеги) отсутствует конституционное право отправлять правительство в отставку или освобождать от должности министров по собственной инициативе (эта возможность во Франции фактически реализуется только в случае, если президент и премьер-министр опираются на одно партийное большинство). Вопрос о том, может ли президент смещать премьер-министра интерпретировался первоначально в положительном смысле (считалось, что власть назначать включает и власть отзывать). Длительное время данный вопрос оставался не прояснен в теории, но был решен на практике. Ключевую роль имело наличие или отсутствие парламентского большинства у президента. Конституция Франции предполагала ряд возможных интерпретаций конституционных положений о разграничении полномочий президента и премьер-министра (и, соответственно между двумя аппаратами – Елисейского дворца и Отеля Матиньон). Согласно первой интерпретации, в отношениях между президентом и премьер-министром установлено разграничение административных полномочий: президент сохраняет превосходство, которое вытекает из его конституционных прав и особой легитимности, рожденной выборами, всеобщим голосованием. Но премьер-министр имеет свободу действий в том, что касается руководства правительством, влияния на администрацию, руководства парламентской работой и хода публичных дел. Согласно второму типу применения, правительство – лишь отражение мысли и действий президента, группа исполнителей управленческих задач и во многом – передаточный механизм между решениями, принятыми президентом, парламентскими ассамблеями или общественным мнением. На разных этапах доминировали разные прочтения Конституции [453] . В России подобная эволюция была бы невозможна без изменения Конституции (п. 2 ст. 117).

453

Крутоголов М.А. Президент Французской республики. Правовое положение. М., Наука, 1980. С. 232–233.

В-третьих, прослеживается последовательное конституционное ограничение во Франции президентских функций арбитража. Эта концепция прошла путь от ее трактовки (на голлистской фазе развития) как права президента на вмешательство в деятельность других властей (в чрезвычайных ситуациях), до сведения к функции наблюдения за конституционностью их деятельности (на современном этапе). Эта трансформация стала возможна в рамках института контрасигнатуры с принятием важных конституционных поправок (отмены ограничений «рационализированного парламентаризма» поправкой 1995 г.) и общей эволюции режима в направлении парламентаризма – расширения полномочий премьер-министра за счет соответствующего ослабления полномочий президента. Напротив, соответствующие полномочия российского президента по «разрешению разногласий между органами государственной власти» (ст. 85) не имеют подобных ограничений.

Наконец, в-четвертых, сверхконцентрация власти французского главы государства конституционно допускалась изначально только в исключительной ситуации – установленной консультациями президента с парламентом угрозы независимости государству или нарушения нормального функционирования властей, когда президент действительно обретал способность осуществлять функции «диктатора» в римском понимании слова (ст. 16 французской конституции). В дальнейшем чрезвычайные полномочия президента во Франции были конституционно ограничены. В России президент может вводить на территории России или в отдельных ее местностях военное или чрезвычайное положение с последующим утверждением верхней палатой (ст. 87–88), однако имеет возможность проводить меры исключительного характера и без его формального введения – указами и распоряжениями, которые «обязательны для исполнения на всей территории РФ» (ст. 90). В последнем случае они не сопровождаются соответствующими ограничениями (это одна из причин, почему чрезвычайное положение не вводилось во время Чеченской войны). Таким образом, объем указного права и чрезвычайных полномочий российского президента несравненно больше, чем французского и не имеет соответствующих ограничений.

Формы парламентского контроля

1. Ключевая проблема трансформации политических систем двух стран – формы парламентского контроля и возможность их практической реализации. Помимо института ответственности правительства перед парламентом и возможности отрешения президента от должности в результате процедуры импичмента к ним относятся – парламентские запросы и запросы депутатов или членов обоих палат; отчеты правительства об исполнении бюджета; комитеты и комиссии палат парламента; парламентские слушания; деятельность уполномоченного по правам человека, парламентский контроль в регионах. Насколько работают эти формы?