Политический порядок в меняющихся обществах
Шрифт:
Из этих данных создается впечатление, что земельная реформа не является насущной проблемой в четырех типах стран. Во-первых, это страны с высоким экономическим развитием, где сельское хозяйство играет сравнительно незначительную роль, и поэтому даже большая неравномерность землепользования не создает там существенных проблем в плане социального равенства и политической стабильности. Это касается почти всех стран в левой колонке. Даже в такой стране, как Аргентина, где большое неравенство в размерах земельных владений сочетается с высокой долей аренды, земельные проблемы не играют большой роли, поскольку в сельском хозяйстве там занято менее 30% рабочей силы. Италия тоже сочетает большое неравенство в размерах хозяйств и распространенность аренды, но проблема касается в основном южных районов, и правительство предприняло довольно эффективные действия для ее решения. Так или иначе, для стран этой категории
Таблица 6.2. Склонность к крестьянским волнениям
Источник: Bruce М. Russett et al., World Handbook of Political and Social Indicators (New Haven, Yale University Press, 1964), Tables 50, 69, 70; Hung-chao Tai, «Land Reform in Developing Countries: Tenure Defects and Political Response» (Неопубл. работа, Harvard University, Center for International Affairs, 1967).
* Индекс Джини и дата.
** Фермы на арендованных землях в процентах от общего количества ферм, и дата.
Во-вторых, это множество стран, давно уже достигших приемлемого баланса в распределении земельной собственности. Многие страны Западной Европы, оказавшиеся в группах G и J, входят в эту категорию, как и в категорию стран, для которых сельское хозяйство не имеет первостепенного значения. Хотя точные и позволяющие адекватное сравнение данные трудно получить, к этой категории можно отнести и по крайней мере некоторые из модернизирующихся стран — скорее всего, Кипр, Ливан, Турцию, Таиланд и Индонезию.
Третья категория состоит из стран, где традиционный общинный тип земельной собственности только начинает уступать место собственности индивидуальной. Речь идет в основном о Центральной Африке. В определенном смысле эти страны находятся в фазе, предшествующей той, что характеризует модернизирующиеся общества, где общинная собственность, если когда-то существовала, сменилась некоторое время назад индивидуальной, а затем и концентрацией земли в руках относительного меньшинства. В зависимости оттого, как идут процессы такой индивидуализации, эти африканские страны могут избежать проблем, которые вызываются неравенством в распределении сельскохозяйственных земель и с которыми мучается так много модернизирующихся стран.
Наконец, четвертая категория стран, для которых земельная реформа не составляет слишком заметной проблемы, состоит из тех, где недавно в ходе революции или как-то еще были проведены эффективные, радикальные реформы. Сюда входят все коммунистические страны, осуществившие коллективизацию, а также Польша и Югославия, внедрившие формы индивидуальной земельной собственности, отличающиеся высокой степенью равенства в ее распределении. Если говорить о некоммунистических странах, то земельный вопрос как весомую политическую проблему сняли после Второй мировой войны, по крайней мере на время, Япония и Тайвань. В определенной степени сходные результаты принесли революции в Мексике и Боливии, хотя для первой остается проблемой неэффективность тамошних ejido [54] и тенденция к перераспределению собственности.
54
Ejido — крестьянская община (в Мексике).
Во всем остальном модернизирующемся мире земельная реформа остается серьезной политической проблемой. С большой вероятностью можно предсказать, что вопросы реформы будут критическими для политики семи стран, составивших группу С. Здесь высокая степень неравенства сочетается со значительной долей рабочей силы, занятой в сельском хозяйстве. В 1950 г. Боливия имела, наверное, самый высокий в мире уровень неравенства (индекс Джини) и в то же время значительную долю арендного земледелия. В 1952-м там грянула крестьянская революция. В 1958 г. Ирак тоже отличался высокой степенью неравенства во владении землей; и в том же году ориентированная на модернизацию военная хунта сбросила старый режим и запустила программу земельных реформ. В Сальвадоре и Перу, характеризовавшихся таким же неравенством, реформаторские правительства при активной поддержке США направили в 1961 и 1964 гг. значительные усилия на проведение земельных реформ. В 1954 и 1964 гг., соответственно, попытки серьезной земельной реформы были предприняты в Гватемале и Бразилии, однако они были пресечены вмешательством военных. В Египте реформы
Очень похожа ситуация в группах В и F, а также в других странах, где 30 и более процентов населения были заняты в сельском хозяйстве и 20 и более процентов хозяйств работали на арендной основе. Таковы, например, Доминиканская Республика, Куба, Тайвань, Филиппины, Южный Вьетнам и Индия. Интересно, что в двух из них — Кубе и Тайване — были проведены значительные реформы, при этом на Тайване уровень неравенства упал с 0,65 в 1930-х до 0,46 в 1960 г. Остальные 20 стран с высоким уровнем неравенства и (или) большой долей аренды (группы В, С и F минус Боливия плюс Доминиканская Республика, Испания, Филиппины, Южный Вьетнам и Индия) — это, предположительно, те места на карте, где земельная реформа остается особенно острым политическим вопросом. К ним следует добавить и страны (такие, как Марокко, Сирия, Эфиопия), по которым нет данных относительно структуры земельной собственности, но о которых известно, что распределение земельной собственности там очень неравномерно, или просто, «по факту», известно, насколько высока там политическая цена этого вопроса. Во всех этих странах долговременная стабильность политической системы с большой вероятностью может зависеть от способности правительств провести земельные реформы.
При каких же условиях земельная реформа осуществима? Как и любые другие реформы, изменения в характере землепользования требуют концентрации власти и расширения сферы ее действия. Говоря конкретнее, они предполагают, во-первых, сосредоточение власти в руках новых элит, ориентированных на реформы, и, во-вторых, мобилизацию крестьянства и его организованное участие во внедрении реформ. Исследователи процессов земельной реформы пытаются время от времени вводить различие между «реформой сверху» и «реформой снизу». На самом деле, однако, успешная земельная реформа предполагает активность с обеих сторон. Эффективность земельной реформы, связанной с революцией, объясняется, очевидно, именно этим: концентрацией власти в руках революционной элиты и быстрой политической мобилизацией крестьянства. В случаях, подобных боливийскому, крестьяне захватывают землю и организуются в национальные крестьянские союзы, а новая правящая элита издает закон о земельной реформе, который закрепляет их права и учреждает административные структуры, необходимые для проведения реформ.
Если предполагается, что традиционные элиты — это элиты землевладельческие, прореформенная инициатива сверху должна идти от какой-то новой элитной группы, способной поломать политически укорененную систему интересов и взять власть, достаточную для того, чтобы обеспечить законодательное принятие и реализацию земельной реформы вопреки сопротивлению значительного числа землевладельцев. По самой своей природе земельная реформа предполагает некоторый элемент конфискации. Она может иметь форму прямой экспроприации земли государством, без какой-либо компенсации, как это происходит в случае революции. Возможна компенсация на уровне той цены земли, которая установлена в целях налогообложения и которая обычно гораздо ниже ее рыночной стоимости. Возможна компенсация в форме ценных бумаг или других формах отложенного платежа, где реальные выплаты обычно резко уменьшены инфляцией и нестабильностью правительств, берущих на себя обязательства. Единственное исключение из практики частичной или полной конфискации — это те счастливые страны, где, как, например, в Венесуэле или Иране, была возможна, так сказать, «нефтяная земельная реформа» — то есть там, где источником существенной компенсации были доходы от нефти. Во всех остальных случаях земельная реформа предполагает насильственную передачу собственности из одних рук в другие. И это обстоятельство делает земельную реформу самым серьезным — и самым трудным — из того, что берет на себя правительство, взявшееся за модернизацию.
Готовность землевладельцев к утрате собственности в результате земельной реформы, не столь радикальной, как революция, варьирует в прямой зависимости оттого, насколько неизбежной альтернативой этому представляется утрата ее именно в результате революции. Помимо этого, способность правительства провести земельную реформу может варьировать в прямой зависимости от степени концентрации собственности. При высокой концентрации большие земельные массивы для перераспределения могут быть получены через экспроприацию очень богатого меньшинства, которое вполне может быть способно позволить себе такую потерю. Если же земельная реформа требует лишить собственности гораздо более широкий класс землевладельцев средней руки, кулаков, правительство сталкивается с более серьезной проблемой.