Политический порядок в меняющихся обществах

Хантингтон Самюэль

Устранение традиционной землевладельческой элиты может проходить разными путями и осуществляться новыми элитами разного происхождения. В случае революционной реформы значительная часть землевладельческой элиты устраняется посредством физического насилия либо эмигрирует в страхе перед насилием. Политическое лидерство осуществляет при этом городская интеллигенция, создающая новые политические институты и поддерживающая действия крестьян соответствующими декретами о земельной реформе. В мире земельная реформа чаще всего проводилась именно революционным путем.

Второй по эффективности путь земельной реформы — из-за рубежа. Иностранец так же мало привязан к существующему укладу, как революционер, и если последний легитимизирует действия взбунтовавшихся крестьян, то действия иностранца легитимизируются оккупационными властями. В обоих случаях реформа становится возможной благодаря вторжению новых элит и новых масс в недоступную для них ранее политическую жизнь. Иностранцы обычно не устраняют полностью традиционную элиту от власти, но подчиняют ее колониальным

либо оккупационным властям. Перемены в землепользовании, которые приносил с собой колониализм, состояли обычно в смене традиционной общинной собственности индивидуальным землевладением западного типа. Как было отмечено выше, это часто приводит к концентрации земли в руках относительно малого числа собственников. Лишь в редких случаях колониальные правительства проявляют заинтересованность (как это было в случае американского правления на Филиппинах в 1930-х гг.) в более равномерном землевладении.

Другое дело — военная оккупация. После Второй мировой войны США провели в Японии одну из самых эффективных земельных реформ современности. Процент арендаторов и частичных собственников (т. е. крестьян, арендующих 50 и более процентов обрабатываемой ими земли) был снижен с 43,5 до 11,7; часть сельскохозяйственного дохода, приходящаяся на аренду, доход от вложений и заработную плату, была снижена до 4%; компенсация, выплаченная землевладельцам за их землю, рассчитывалась по ценам 1938 г., что было, учитывая резкую послевоенную инфляцию, равносильно конфискации. В Южной Корее американское военное правительство провело одну реформу, состоявшую в перераспределении земель, принадлежавших японцам, а затем местное правительство провело другую, направленную на перераспределение земель, принадлежавших корейцам. В 1945 г. полные или частичные арендаторы составляли там 67,2% всего сельского населения, а в 1954-м их было только 15,3%. Как и в Японии, класс богатых землевладельцев был практически ликвидирован, и была достигнута высокая степень равенства в размерах земельной собственности в масштабах всей страны. Выглядит парадоксом тот факт, что самые радикальные земельные реформы после Второй мировой войны были проведены благодаря либо коммунистической революции, либо американской оккупации.

Похожая картина наблюдается и на Тайване. В качестве «оккупационных властей» здесь выступила китайская националистическая элита, которая сбежала на остров от коммунистов, захвативших материковый Китай. Реформа снизила процент земель, обрабатываемых арендаторами, с 41,1 в 1949-м до 16,3% в 1953 г. и значительно улучшила условия аренды и страховки арендаторов⁴². Участие крестьян во внедрении этой программы поощрялось американскими советниками и поддерживалось Объединенной китайско-американской комиссией по перестройке сельского хозяйства, финансируемой из американских источников.

В некоторых случаях земельная реформа инициируется традиционными лидерами и проводится в рамках существующих властных структур. Условием здесь служит высокая концентрация власти. Типичной является ситуация, когда абсолютный монарх при поддержке элементов своей бюрократии навязывает реформу сопротивляющейся земельной аристократии. Освобождение крестьян Александром II, столыпинские реформы, реформы Амини-Арзанджани в Иране в 1961–1962 гг. могут служить примерами перемен, осуществлявшихся через традиционные политические институты. Это, можно сказать, крайние варианты «реформы сверху», и, соответственно, главная проблема таких реформ — мобилизация устойчивой активности со стороны самого крестьянства.

Другие традиционные системы лишены способности не только мобилизовать поддержку снизу, но и направить на цели реформы те ограниченные силы, на которые они могут опереться внутри самих себя. В таких обстоятельствах реформа требует либо настоящей революции, либо свержения традиционного режима, основанного на власти землевладельческой элиты, настроенными на модернизацию военными. Второй вариант особенно характерен для Ближнего и Среднего Востока. Он был реализован в Египте, Ираке, Пакистане и отчасти в Сирии. Случай Египта ярко иллюстрирует многие черты, общие для разных вариантов аграрного развития. До XIX в. большая часть земель находилась здесь во владении государства или религиозных обществ. Модернизаторские реформы Мухаммеда Али [55] поощряли частную собственность и привели в конечном итоге к большой ее концентрации. В результате «к концу столетия узкая прослойка крупных землевладельцев оказалась резко отделена от массы феллахов» ⁴³ . Со времени Первой мировой войны до 1952 г. египетский парламент и правительство отражали преимущественно интересы крупных землевладельцев, среди которых первым был сам король. Крестьяне оставались пассивны, и в отсутствие настоящей буржуазии и автономного городского среднего класса там не было каких-то еще социальных групп, способных бросить вызов господству землевладельцев. Даже самые радикальные группы не придавали большого значения проблеме земельной реформы. Египетские коммунисты, например, хотели ликвидации крупного землевладения, но «аграрный вопрос в целом не занимал важного места в их политической и социальной борьбе. Даже в 1940-х гг., когда деятельность коммунистов была легальной, их главное периодическое издание, „Аль-Фаджр аль-Джадид“, вообще практически его не затрагивало. В отличие от

большинства других партий, коммунисты не имели корней в египетской деревне». Однако в течение 1940-х гг. другие группы и реформаторы начали выдвигать земельный вопрос на передний план общественного сознания. В свою очередь, военному перевороту 1952 г. предшествовали события, которые можно рассматривать как начало настоящей аграрной революции. «В 1951 г. впервые в современной египетской истории произошло несколько крестьянских волнений, в которых феллахи выразили солидарную позицию против землевладельцев». Впервые вообще феллахи решились на захват земель и насилие ⁴⁴ . В июле 1952 г. к власти пришел военный режим; в сентябре он издал закон о земельной реформе.

55

Мухаммед Али (1769–1849) — паша Египта с 1805 г., основатель династии, правившей до 1952 г.

И наконец, можно представить себе проведение земельной реформы политической партией, пришедшей к власти демократическим путем. Меры этого рода были приняты демократически избранными правительствами в Индии, Филиппинах, Венесуэле, Чили, Перу, Колумбии и некоторых других странах. Однако демократический путь земельной реформы долог, полон фрустраций и часто невозможен. Плюралистическая политика и парламентское правление часто несовместимы с эффективной земельной реформой. В частности, парламентская система без явно доминирующей партии лишена инструментов, с помощью которых можно эффективно ослабить консервативных землевладельцев. В модернизирующихся странах законодатели более консервативны, чем исполнительная власть, и в парламентах там часто доминируют интересы землевладельцев.

Существует элемент фундаментальной несовместимости между парламентской формой правления и земельной реформой. В Пакистане, например, при парламенте реформа не продвигалась на протяжении десяти лет, но была быстро принята и проведена в жизнь, когда власть захватил генерал Айюб Хан. В Иране в меджлисе тоже доминировали землевладельцы, и, чтобы сделать земельную реформу реальностью, пришлось приостановить деятельность парламента и провести соответствующий закон через референдум. «Парламенты, хорошие или плохие, представляют препятствие для реформы», — ворчал премьер-министр Амини⁴⁵. В Египте, как и в Пакистане, законодательство по земельной реформе не сдвигалось с места до тех пор, пока традиционный режим, т. е. король и парламент, не был свергнут Насером и его военной элитой. В Эфиопии закон о земельной реформе, предложенный правительством в 1963 г., был отклонен парламентом.

В Латинской Америке законодательные собрания также традиционно хоронили мероприятия земельной реформы. В начале 1960-х Бразильский конгресс, например, последовательно отказывался санкционировать такие мероприятия, предлагаемые президентом Гулартом [56] . В итоге они были введены в 1964 г. президентским декретом. В те же годы и в Эквадоре конгресс «отказывался от серьезного рассмотрения фундаментальных реформ, на которых настаивал президент Аросемена [57] , таких, например, как пересмотр налогового законодательства и земельная реформа» ⁴⁶ . То же самое и перуанский конгресс в начале 1960-х отказывался провести законодательство по земельной реформе, предпочтя проигнорировать заем в 60 млн. долларов от США, предложенный на условиях принятия этих законов ⁴⁷ . В Сирии в середине 1950-х сравнительно скромные предложении партии Баас [58] по аграрной реформе были заторможены законодательным собранием, где доминировали интересы землевладельцев.

56

Жоао Гуларт (1918–1976) — президент Бразилии в 1961–1964 гг.

57

Отто Аросемена Гомес (р. 1911) — временный президент Эквадора в 1966–1968 гг.

58

Баас — общеарабская партия, выступавшая за единство всех арабских народов. В Сирии приняла название Партии арабского социалистического возрождения (1954 г.)

В Корее Временное законодательное собрание, действовавшее при американском военном правительстве в 1940-х гг., не предприняло действий по предложениям о земельной реформе. В результате «после долгих и бесполезных дебатов в Собрании [генерал] Ходж вынужден был издать распоряжение о земельной реформе односторонне». Затем, когда была создана Корейская Республика, парламент, в котором главной силой были землевладельцы, все-таки провел земельную реформу, чтобы утвердить верховенство своей власти по отношению к исполнительной. Президент Ли наложил вето на билль, но затем был принят другой, который президент санкционировал. В парламенте «землевладельцы были доминирующим меньшинством; их общие интересы были отражены в земельной реформе и даже в законе о правительственных служащих»⁴⁸.