Политика Европейского союза в условиях трансформации мирового порядка
Шрифт:
Все эти вопросы Евросоюз раскрывает в новом политическом документе – «Стратегическом компасе» ЕС [9] 2022 г., основной анализ которого будет проведен в главе 2. В документе обозначена необходимость укрепления военного потенциала Евросоюза и определяются приоритетные области сотрудничества. В том числе указывается возможность изменения процедуры принятия политических решений в институтах Европейского союза.
В сфере общей политики Европейского союза дифференцированное сотрудничество значительно превышает интеграционную составляющую. Именно возможность дифференцированного сотрудничества является основной чертой, определяющей ОВПБ с момента ее запуска [10] . С одной стороны, существуют формальные, юридические, механизмы такого сотрудничества – они включают отказ от участия в ОВПБ (Великобритания до 2020 г. и Дания до 2022 г.), конструктивное воздержание, расширенное сотрудничества и участие в программах PESCO. С другой стороны, поскольку правовые рамки для формальной дифференциации используются редко, государства-члены часто прибегают к неформальным механизмам дифференцированной интеграции и сотрудничества,
9
A Strategic Compass for Security and Defence – For a European Union that protects its citizens, values and interests and contributes to international peace and security. 21 March 2022 / Council of the European Union. Brussels. URL:europa.eu/doc/document/ST-7371-2022-INIT/en/pdf (дата обращения: 09.07.2024).
10
Aydin-Diizgit S., Bond L, Scazzieri L. The Role of Differentiation in EU Foreign, Security and Defence Policy Cooperation with Neighbouring Countries // EU IDEA Policy Papers. 2021. № 14.
Большинство случаев дифференцированного сотрудничества в рамках ОВПБ осуществлялось через неформальные механизмы, не основанные на договорах ЕС [11] . Выделяется пять видов такого дифференцированного сотрудничества [12] .
Во-первых, государства-члены создают региональные группы, где они регулярно встречаются для обсуждения внешней политики в целом: Бенилюкс и Вишеградская группа, как самые показательные примеры.
Во-вторых, формируются специальные контактные группы или многонациональные инициативы, включающие членов ЕС и третьи страны, для урегулирования международных кризисов, например в Демократической Республике Конго.
11
Alcaro R., Siddi М. Differentiation in EU Foreign and Security Policy: EU Lead Groups in the Iranian Nuclear Dispute and the Ukraine Crisis // EU IDEA Policy Paper. 2020. № 11.
12
Differentiated Cooperation in European Foreign Policy: The Challenge of Coherence / G. Grevi [et al.] // EU IDEA Policy Paper. 2020. № 5. URL:PDF/2020/EU_IDEA-_challenge_of_coherence.pdf (дата обращения: 17.06.2024).
В-третьих, объединения ведущих государств – членов ЕС, которые играют заметную роль в разрешении ключевых проблем международной повестки дня: «Европейская тройка» в Иранских ядерных переговорах и франко-германский дуэт в переговорах в Нормандском формате по Украине.
Четвертый пример дифференцированного сотрудничества – это взаимодействие на площадках международных форумов, где представлены лишь несколько членов ЕС. К таким форумам можно отнести G7 и G20 (в последнем, однако, участвуют наравне отдельные страны – члены ЕС и представитель ЕС) или членство в Совете Безопасности ООН, где Франция имеет статус постоянного члена, а остальные государства ЕС могут избираться на ротационной основе.
Наконец, дифференцированное сотрудничество имеет место, когда Верховный представитель ЕС по иностранным делам и политике безопасности поручает министрам иностранных дел одного или нескольких государств-членов выполнить конкретную дипломатическую задачу. Например, в ноябре 2019 г. министру иностранных дел Финляндии Пекке Хаависто было поручено возглавить делегацию ЕС и выступить от имени Высокого представителя ЕС на Совместной парламентской ассамблее стран Африки, Карибского бассейна и Тихого океана (АКТ) и ЕС.
Именно механизмы неформального дифференцированного сотрудничества были использованы странами ЕС в 2022 г. как реакция на СВО России на Украине: Франция и Германия, при непосредственной координации США, формировали общую политику ЕС. Примечательно, что коалиция государств-членов была неформальной, а не договорной.
Тандем Франции и Германии свидетельствует об общем отсутствии централизации во внешней политике ЕС. Договорные механизмы дифференцированного сотрудничества между государствами-членами, зафиксированные в ОВПБ, не были задействованы. Следовательно, Франция и Германия не подчинялись центральному руководству ЕС. Ни один центр на уровне институтов ЕС также официально не координировал увеличение расходов государств-членов и двустороннее предоставление военной помощи Украине. Таким образом, потенциально такая практика в долгосрочной перспективе может привести к фрагментации внешней политики ЕС.
Перспективы французского-германского союза и его влиянии на общую внешнюю политику ЕС эксперт Института Европы РАН Ю.И. Рубинский сводил к шести пунктам [13] .
Во-первых, оба лидера, по всей видимости, не сразу осознали, что в период мирового кризиса и трансформации системы международных отношений нужно предъявлять согласованное видение и вселять в граждан уверенность в проводимом политическом курсе.
Во-вторых, не были учтены традиционные асимметрии между двумя странами, сложившийся баланс сил и неблагоприятный внешнеполитический фон. США и восточноевропейские страны требуют от Германии большей ответственности и руководства в ЕС. Франции предстоит бороться за сохранение влияния на международной арене. Без откровенного диалога о границах собственных возможностей участники тандема не смогут прийти к общему знаменателю.
13
Рубинский Ю.И. Франко-германский тандем: настройка на будущее // Аналитические записки Института Европы РАН. 2022. Вып. IV. № 29.
В-третьих, не решена проблема стратегической ориентации и приоритетов тандема. У Франции и Германии нет шансов одновременно успешно развивать НАТО и оборонную составляющую Евросоюза. Не ясно, как долго они могут терпеть издержки попыток изоляции России, которые лишь ослабляют международную субъектность ЕС.
В-четвертых, со времени Сорбонской речи Э. Макрона в 2017 г. [14] накоплен весомый багаж нерешенных проблем, создающий препятствия для продвижения в стратегических направлениях.
14
Речь Президента Франции Э. Макрона в Университете Сорбонна 26 сентября 2017 г. включала основные предложения Франции о реформах ЕС. В том числе он затрагивал вопросы общей миграционной политики, европейской автономии и европейской общей армии.
В-пятых, в тандеме до сих пор отсутствует антикризисный механизм совместных действий в сложных ситуациях.
В-шестых, особенности индивидуальных стилей Э. Макрона и О. Шольца оказывают негативное влияние на положение дел в тандеме.
Дифференцированное сотрудничество, являясь основной формой взаимодействия в сфере ОВПБ, можно оценить по двум критериям: легитимность и эффективность [15] .
Легитимность – это понятие, тесно связанное с подотчетностью, поскольку оно частично зависит от функционирования механизмов подотчетности. Оценить это в контексте внешней политики особенно сложно, потому что «соответствующие решения часто ограничиваются обсуждением среди политической и дипломатической элиты и лишь изредка становятся предметом более широкого общественного обсуждения» [16] . Легитимность ставится в зависимость от нескольких факторов, включая полномочия определенного института, а именно признание того, что он имеет право принимать решения в конкретной области политики, и соблюдение им процедурных стандартов в процессах принятия решений [17] .
15
Siddi М., Karjalainen Т., Jokela /. Differentiated Cooperation in the EU’s Foreign and Security Policy: Effectiveness, Accountability, Legitimacy//The International Spectator. 2022. № 57(1). P. 107–123.
16
Sjursen Н. The Legitimacy of European Union Foreign Policy // Global Affairs. 2018. № 4 (2–3). P. 253–264.
17
Tallberg Ziirn M. The Legitimacy and Legitimation of International Organizations: Introduction and Framework// The Review of International Organizations. 2019. № 14 (4). P. 581–606.
Если применять данные положения к общей внешней политики ЕС, то легитимность выражается в поддержке или согласии государств-членов с определенной структурой принятия решений и набором решений, которые она принимает.
Легитимность институтов ЕС по реализации общей внешней политики также связана с его способностью эффективно решать проблемы и, следовательно, со вторым критерием – с его эффективностью. В контексте политики ЕС эффективность не всегда ведет к большей легитимности [18] . Например, если эффективность достигается в результате политического давления со стороны ограниченной группы более крупных государств-членов, это может иметь обратный эффект на легитимность, поскольку может создать впечатление гегемонистского принуждения среди политического истеблишмента и граждан других стран-членов. Кроме того, на легитимность политики ЕС также могут повлиять действия третьих стран, особенно центров силы, которые имеют средства и связи для влияния на политических акторов и общественное мнение в ЕС.
18
Lavenex S., Krizic I. Conceptualising Differentiated Integration: Governance, Effectiveness and Legitimacy// EU IDEA Research Paper. 2019. № 2.
Также ОВПБ ЕС тесно пересекается с суверенными функциям государств-членов. Это ведет к тому, что часто создается ситуация, когда государства-члены готовы действовать коллективно, но не готовы передать часть суверенных полномочий институтам ЕС [19] .
Кроме того, государства-члены в реализации общей внешней политики сталкиваются с тремя видами проблем: идентичности, потенциала и приоритетных интересов.
Национальная идентичность имеет значение для европейской внешней политики. Гармонизация внешней политики 27 государств-членов – это процесс, который обусловлен различиями в истории, географии и политической культуре. Например, показательно как премьер-министр В. Орбан использует нарративы о национальной идентичности, чтобы препятствовать формированию единой внешней политики ЕС [20] . Перспективы формирования единой «европейской идентичности» становятся все более малоосуществимыми с ростом идей евроскептицизма и увеличением роли популистских партий в политическом процессе стран – членов ЕС [21] .
19
Genschel Ph., Jachtenfuchs М. More Integration, Less Federation: The European Integration of Core State Powers // Journal of European Public Policy. 2016. Vol. 23, № 1.P. 42–59.
20
Europe cannot wait for unity // ClingendaeL June 2022.
21
Примером большего участия популистских партий в политическом процессе Европейского союза могут служить результаты выборов в Европейский парламент 2024 г. По предварительным данным, политические группы «Идентичность и демократия» (Identity and Democracy Group) и «Европейские консерваторы и реформисты» (European Conservatives and Reformists) получили на 10 % большего голосов, что позволит этим двум фракциям занять более 130 мест из 720.