Политика Европейского союза в условиях трансформации мирового порядка
Шрифт:
• исполнение обязанностей Вице-председателя Европейской комиссии и руководство Советом по иностранным делам;
• право на законотворческую инициативу.
Дополнительные полномочия передавались Европейскому парламенту: Высокий представитель должен консультироваться с Европарламентом по проектам решений, определяющих мандаты операций ЕС, мандаты на ведение переговоров в отношении международных договоров и стратегии в рамках общей внешней политики и политики безопасности.
ОВПБ сохраняла свою межправительственную направленность: решения Европейского совета и Совета Европейского союза в области внешней политики и политики безопасности должны приниматься единогласно (ст. 31 Лиссабонского договора). Европейский союз в данном случае «должен уважать все основные функции государств, включая обеспечение территориальной целостности государства, поддержание правопорядка и защиту национальной безопасности. В частности, национальная безопасность остается исключительной ответственностью каждого
Принятие решений квалифицированным большинством позволялось лишь в некоторых исключительных случаях:
• Совет ЕС принимает решение, определяющее действия или позицию ЕС, на основе решения Европейского совета, касающегося стратегических целей и интересов ЕС;
• Совет ЕС принимает решение определить действия или позицию ЕС в соответствии с предложением Высокого представителя Евросоюза по внешним связям и политике безопасности, поданным в результате получения специального запроса от Европейского совета, по собственной инициативе или по инициативе Высокого представителя;
• Совет ЕС решает реализовать решение, определяющее действия или позицию ЕС;
• Совет ЕС назначает Специального представителя.
Также предполагался механизм конструктивного воздержания, который позволял Европейскому совету принять решение по ОВПБ даже в случае отсутствия единогласия и воздержания при голосовании одного или нескольких государств – членов ЕС (до трети из них). Однако решение не принималось, если воздержавшиеся члены представляли не менее одной трети государств-членов, составляющих не менее одной трети населения Евросоюза.
Воздержавшиеся члены не обязаны были применять решение Европейского совета, но должны были признать, что это решение обязывает Евросоюз, и «воздерживаться от любых действий, которые могут противоречить или препятствовать действиям Евросоюза, основанным на этом решении» (ст. 31.1).
Необходимо отметить, что конструктивное воздержание было использовано только один раз Кипром в решении об учреждении миссии EULEX [2] в Косово в 2008 г. [3]
2
Миссия EULEX (European Union Rule of Law Mission in Kosovo) – это миссия Европейского союза в Косово; была учреждена в 2008 г. и является крупнейшей гражданской миссией в рамках общей политики безопасности и обороны ЕС.
3
Differentiated Cooperation in European Foreign Policy: The Challenge of Coherence / G. Grevi [et al.] // EU IDEA Policy Paper. 2020. № 5. URL:PDF/2020/EU_IDEA-_challenge_of_coherence.pdf (дата обращения: 17.06.2024).
Общая политика безопасности и обороны выделялась в отдельный концептуализированный компонент ОВПБ благодаря правовой и договорной основе. В частности, создавалась договорная база общей оборонной политики и был включен пункт «casus foederis», по образцу статьи 5 Вашингтонского договора. Статья 42, параграф 7, гласит, что «[если] государство-член является жертвой вооруженной агрессии на его территории, другие государства-члены обязаны оказывать ему помощь всеми имеющимися у них средствами в соответствии с статьей 51 Устава ООН». Хотя этот пункт и указывает на то, что ЕС заявляет о своем намерении стать организацией территориальной обороны по модели военных союзов, реальное применение этой статьи в 2015 г. Францией выявило значительные разногласия между европейскими государствами о вариантах трактовки положений данной статьи [4] .
4
Deen В., Zandee D., Stoetman A. Uncharted and uncomfortable in European defence // Cllingendael. 27 January 2022. URL:(дата обращения: 10.07.2024).
Более того, это общее положение и его практическое применение требует соответствующих и подробных процедур, которые должны быть определены Советом Европейского союза. Введение пункта о союзе не означает, что Европейский союз сразу становился оборонительным союзом, поскольку только Европейский совет единогласно может принимать решения такого рода. Большое значение в этом контексте имеют внесенные в Договор о Европейском союзе оговорки о том, что вновь принятое положение «не наносит ущерба специфике политики безопасности и обороны некоторых государств-членов. Обязательства и сотрудничество в этой области должны соответствовать обязательствам в рамках Организации Североатлантического договора, которая для тех государств, которые являются ее членами, остается основой их коллективной обороны и форумом для ее осуществления» (ст. 42, часть 7 Лиссабонского договора).
В договоре были более подробно проработаны задачи Европейского оборонного агентства, существующего с 2004 г.: формулирование целей для военных потенциалов стран-участниц; поддержка гармонизации оперативных
5
PESCO (Permanent Structured Cooperation) – это программа Общей политики безопасности и обороны Европейского союза, запущенная в декабре 2017 г. Ее целью является содействие развитию оборонного сотрудничества между государствами-членами. На данный момент большинство стран – членов ЕС реализуют через PESCO в общей сложности более шестидесяти проектов, охватывающих различные аспекты оборонного сотрудничества – от кибербезопасности до разработки новых систем вооружений.
6
Twort L. EU ‘Strategic Autonomy’ and the ambition of PESCO // RUSI. 4 July 2018. URL:(дата обращения: 09.07.2024).
Функции миссий кризисного реагирования, также известных как Петерсбергские миссии [7] , были расширены за счет включения компетенций по реализации совместных операций по разоружению, военных консультаций и задач по оказанию помощи, а также миротворческих операций. В соответствии с Лиссабонским договором, ЕС может проводить следующие миссии кризисного реагирования: «совместные операции по разоружению, гуманитарные и спасательные задачи, военные консультации и задачи по оказанию помощи, задачи по предотвращению конфликтов и поддержанию мира, задачи боевых сил по урегулированию кризисов, включая миростроительство и постконфликтную стабилизацию. Все эти задачи могут способствовать борьбе с терроризмом, в том числе путем поддержки третьих стран в борьбе с терроризмом на их территории» (ст. 43.1).
7
Петерсбергские миссии (Petersberg Tasks) – военные задачи, определенные в Петерсбергской декларации, принятой министрами Западноевропейского союза в 1992 г. Они были интегрированы в ЕС в 1997 г. по результатам принятия Амстердамского договора. Основные операции Петерсбергских миссий включают: гуманитарные и спасательные задачи, поддержание мира, кризисное управление, совместные действия по разоружению, поддержку третьих стран в борьбе с терроризмом.
Однако, несмотря на включение слова «оборонная», Общая политика безопасности и обороны не соответствовала своему названию. Изначальная цель ОПБО – создать потенциал и механизмы в Европе, необходимые для проведения операций по урегулированию кризисов за рубежом, – не была пересмотрена. Другими словами, в компетенцию ОПБО в основном входили операции по поддержанию мира и стабилизации. Можно утверждать, что страны – члены ЕС исходили из предположения, что территориальная оборона и противодействие угрозам со стороны государства – это прежде всего компетенция НАТО. В результате оборонная политика ЕС – это политика безопасности, в которой приоритет отдается средствам и операциям низкой и средней интенсивности, как показывает опыт на Балканах, в Африке, на Ближнем Востоке и в Афганистане. Это объясняет, почему ОПБО подчиняется Общей внешней политике и политике безопасности ЕС. ОПБО остается скорее инструментом внешней политики, чем оборонной политики.
Сами страны-члены не были заинтересованы в формировании автономной оборонной политики ЕС, хотя такая возможность и была предусмотрена еще Маастрихтским договором 1992 г. Отсутствует и стратегическое видение такой возможности: «никто в здравом уме не поверит, что ЕС способен в обозримом будущем обеспечить свою оборону без участия США, и в равной степени мало кто верит, что США действительно намерены отделиться от Европы» [8] .
К 2020-м годам приоритет в политической интеграции сместился с внешнего фокуса на внутреннюю безопасность, в частности энергетическую, и Европа направила усилия на обеспечение поставок энергоресурсов посредством ряда соглашений с третьими странами.
8
Perissich R. Europe’s Strategic Compass: merits and shortcomings // Institute Affari Internazionali. 10 December 2021. URL:(дата обращения: 09.07.2024).