Посткоммунистические режимы. Концептуальная структура. Том 2

Мадьяр Балинт

Если протекция оказывается на местном уровне, при участии одного государственного актора или института, она является, как правило, несистематической. Даже если участники знакомы в течение продолжительного времени, они используют накопленный социальный капитал для проведения каждой коррупционной сделки индивидуально, без стремления делать это на регулярной основе. Однако по мере того, как протекция для корешей начинает распространяться и преобладать по всей стране, коррумпированные отношения могут стать постоянными, поскольку систематизируются в сеть корешей. В своей книге «Неформальная политика в посткоммунистической Европе» Михал Клима подробно анализирует этот феномен в Чехии. По его мнению, чешской политической жизни свойственны взаимовыгодные альянсы между крупными предпринимателями и членами партии (хотя и не в полном составе), где обе стороны действуют по принципу централизации власти и накопления личного состояния. Эти неформальные сети, которые опутывают политическую сферу снизу доверху, осуществляют смешение сфер социального действия, поскольку политические акторы значительно влияют на экономическую деятельность, а экономические акторы – на политическую, хотя и не настолько всесторонне, как в случае мафиозного государства (см. Текстовую вставку 5.2). По сути, протекция для корешей похожа на коррупцию на свободном рынке. Главное отличие состоит в том, что протекция проникает на самые высокие уровни политической сферы, где задействованы административные служащие из элит и государственные акторы. В коррупционных сделках на свободном рынке заинтересованные в них акторы обращаются к тому актору, который непосредственно принимает решения, например о том, кому продать собственность или кто должен выиграть государственный тендер. В случае протекции для корешей акторы обращаются к тому, кто решает, какое имущество выставлять на продажу или для какого проекта объявлять государственный тендер. Кореш и его политический партнер находятся в разных сегментах, но на одном уровне социальной иерархии: они оба влиятельны на своем жизненном пути и используют позиции, чтобы вступить в сговор для взаимной выгоды.

Текстовая вставка 5.2: Систематическая протекция для корешей и ее влияние на политику

Неформальные структуры, которые никто не выбирал, часто обладают большей властью, чем парламент и правительство, но в то же время действуют через них. ‹…› На их вершине находятся неофициальные государственные начальники или олигархи, которые работают в симбиозе с ключевыми представителями политических партий. Позиции центральных руководителей могут занимать высокопоставленные политики и национальные лоббисты или крестные отцы или представители крупнейших корпоративных конгломератов. В этих кругах решения по широкому спектру неформальных обменов услугами принимаются за закрытыми дверями. Помимо классического распределения крупнейших национальных тендеров и проектов из европейских фондов, эти сети также определяют поствыборный состав кабинета или, в других случаях, отставку правительства. [В результате] значительная часть партийной элиты демонстрировала двойственную лояльность, то есть лояльность не только по отношению к своей партии, но и к конкретному непрозрачному бизнесу. Именно эта двойная лояльность часто обнаруживала противоречия, что ухудшало партийную дисциплину, то есть негативно сказывалась на сплоченности партийных фракций в парламенте и многопартийных коалиций. ‹…› В то же время эта завуалированная лояльность непрозрачным компаниям вызвала растущее недовольство общественности и недоверие к политической элите. ‹…› Этот процесс системным образом ухудшает работу всех элементов политической системы и экономики, а также подрывает политическую культуру [47] .

47

Kl'ima M. Informal Politics in Post-Communist Europe. P. 10, 15, 27.

Еще одно отличие протекции для корешей от коррупции на свободном рынке заключается в периодической систематизации, а также в наличии посредников в коррупционных сделках. Для оказания протекции государственные акторы могут использовать подведомственную им государственную администрацию, которая получает распоряжение отдавать определенным людям приоритет при рассмотрении их дел. Именно административные служащие из элит, как правило, напрямую связаны с государственными акторами и в целях содействия коррупционной сделке могут использовать своих подчиненных, то есть акторов из неэлит, работающих в государственном аппарате. Такое злоупотребление формальными и законными вертикальными связями превращает их в незаконное подчинение, где административные служащие из элит выполняют волю государственных акторов, а административные служащие из неэлит – волю своих боссов из элит.

Схема 5.4: Схематическое изображение сговора, инициированного государственным органом

В науке и в разговорной речи понятие «протекция для корешей» иногда используется для указания на то, что государство использует свои полномочия для обслуживания особых интересов, которые являются следствием лоббирования [48] . С одной стороны, такое сравнение объяснимо, потому что и в протекции, и в лоббировании участвуют частные акторы из элит, которые формируют добровольные отношения с акторами из политической сферы. С другой стороны, протекция отличается от лоббирования, потому что в основе первой лежат неформальные / незаконные отношения и сделки и она предполагает приоритет для конкретных людей, а не для определенных отраслей или групп интересов [ 5.4.2.3].

48

Holcombe R. Political Capitalism, 2018. P. 3–4; Henderson D. R. The Economics and History of Cronyism // Mercatus Center at George Mason University. 27.07.2012. URL: https://www.mercatus.org/system/files/Henderson_economics_history_cronyism.pdf.

Третья модель добровольной коррупции – это сговор, инициированный государственным органом (Схема 5.4):

Сговор, инициированный государственным органом – это тип коррупции, при которой административные служащие из элит (руководители государственных организаций) вступают в сговор с частными акторами, а заключаемые ими коррупционные сделки совершаются добровольно и носят систематический характер (с использованием административных служащих из неэлит в качестве посредников). И сговор, и сделки инициирует (запрашивает) административный служащий, который также является поставщиком коррупции.

В отличие от коррупции на свободном рынке, где запрашиватель и поставщик коррупционных услуг принадлежат к разным сферам социального действия, в случае коррупции, исходящей от государства, роли поставщика и запрашивателя выполняет один человек, поскольку здесь злоупотребляет своим положением административный служащий из элит, который делает это для собственной выгоды. Если точнее, в таких сделках участвуют, как правило, большинство или все члены правления государственного предприятия, которые решают «незаконно „продать“ ресурсы собственной организации. Чтобы беспрепятственно управлять этим процессом, им необходимо сформировать внутренние неформальные сети. Организации, захваченные этими местными элитами, „проедают“ свои собственные ресурсы, что значительно снижает их эффективность и производительность. ‹…› Принадлежащие к элите участники этих коррумпированных соглашений обладают широкими полномочиями по выбору поставщиков и других деловых партнеров своей организации. Наиболее типичный способ выкачивать ресурсы из системы – получать откаты от этих партнеров в обмен на утверждение заказов на поставки по завышенным ценам» (выделено нами. – Б. М., Б. М.) [49] . Такие соглашения в отличие от протекции для корешей не могут образовывать общенациональные сети, но всегда включают в себя местные, хотя сами соглашения могут быть широко распространены, если они свойственны большинству организаций (коррумпированного) государства.

49

Jancsics D. From Local Cliques to Mafia State. P. 133–134.

Частные акторы, участвующие в коррупционных сделках, добровольно вступают в сговор с акторами, принадлежащими к государственным организациям, и получают от них заказы по завышенной стоимости, при этом такие сделки совершаются регулярно. Так, руководители государственных организаций налаживают механизм, с помощью которого они могут систематически направлять бюджетные ресурсы своей организации в частные руки. Как правило, такие схемы работают более продолжительное время, чем аналогичные схемы на частных предприятиях, в результате так называемого мягкого бюджетного ограничения государственных организаций [50] , несмотря на то, что они постоянно находятся под угрозой проверок со стороны внутренних и внешних контролирующих организаций государства. Деактивация механизмов контроля на как можно более длительный срок – это один из ключевых компонентов сохранения коррупционных сетей, который достигается в результате сговора, инициированного государственным органом, множеством способов, включая взяточничество и «техницизм». Как отмечает Янчич, с помощью таких экспертов, как «специалисты среднего звена, юристы, бухгалтеры, инженеры и экономисты организации», организаторы коррумпированной сети могут объявлять тендеры по индивидуальному заказу таким образом, что выиграть их может только конкретный частный актор [ 4.3.4.2]. Примером такого тендера, который упоминает Янчич, может служить госзакупка автомобилей, объявленная налоговым управлением в 2009 году в Венгрии. По его словам, тендерная документация «включала в себя сложное описание обязательных параметров автомобилей ‹…›. Эти параметры полностью совпадали с описанием конкретной модели одного конкретного автопроизводителя» [51] .

50

Kornai J. The Soft Budget Constraint.

51

Jancsics D. From Local Cliques to Mafia State. P. 134.

5.3.2.3. Принудительная коррупция: захват государства снизу вверх и сверху вниз и криминальное государство

Несмотря на то, что добровольная коррупция действительно часто встречается в посткоммунистическом регионе, главный принцип организации неформальных связей основывается там, как правило, на патронально-клиентарных отношениях и подчинении. Доминантные акторы добиваются подчинения других, стоящих ниже в иерархии акторов, путем создания неформальных сетей, которые начинают эксплуатировать формальные институты в качестве фасада. Именно такие случаи принудительной коррупции мы рассматриваем ниже.

Руководствуясь существующими исследованиями по данной теме, мы используем общий термин «захват» («присвоение») в контексте принудительной коррупции и определяем его следующим образом:

Захват – это форма коррупции, включающая принудительные элементы, относящиеся лишь к какой-то части социального действия захватчика. Другими словами, захват описывает только ограниченное количество случаев принудительной коррупции.

В академической литературе, посвященной коррупции, под «захватом» понимается скрытое и незаконное подчинение государственных функций реализации специальных интересов экономических элит [52] . Добавляя необходимый контекст к этому определению, мы выделяем три возможных варианта захвата. Во-первых, как подсказывает нам этимология слова «захват», в такой ситуации должен присутствовать кто-то, кого захватывают, то есть тот, кого некий захватчик принуждает действовать определенным образом. Таким образом, мы сужаем наше определение до принудительной коррупции. Во-вторых, мы выделяем три вида захвата, включая и такие, которые обычно не запрашиваются и не инициируются экономическими элитами. В этом мы расходимся с теми, кто привязывает понятие «захват государства» [53] к экономическим элитам. Наконец, мы добавляем оговорку о том, что захват, как правило, всегда является неполным. С одной стороны, отсутствие такого ограничения может привести к тому, что любая автократия или диктатура, стремящаяся показать себя с демократической стороны, то есть подменяющая демократический режим своими псевдодемократическими конструкциями, может быть расценена как захват государства [54] . С другой стороны, мы хотим избежать путаницы и разделить случаи, когда олигархи захватывают некоторую часть государства, чтобы получать ренту, и случаи, когда то же самое делает однопирамидальная патрональная сеть приемной политической семьи с целью превратить все государство в организованную преступную группу [55] . Теоретически последний случай можно назвать «полным захватом», а первый – «частичным захватом», но на практике эти два случая проще разграничить, если определение захвата предварительно сужено до частичных случаев.

52

Anticorruption in Transition: A Contribution to the Policy Debate. Washington: World Bank, 01.01. 2000. P. 3.

53

TI. Corruption Perceptions Index 2017 – Full Source Description // Transparency International, 2018. URL: http://files.transparency.org/content/download/2183/13748/file/CPI_2017_Technical%20Methodology%20Note_EN.pdf.

54

Действительно, по определению захват также должен являться неформальным / незаконным, так как он предполагает сговор, но даже этот момент преодолевается некоторыми автократическими операциями по передаче власти, перекраивающими всю законодательную основу в целях прерывания легальной процедуры правопреемственности.

55

Показательный пример смешения этих тем см.: Innes A. The Political Economy of State Capture in Central Europe // Journal of Common Market Studies. 2014. Vol. 52. № 1. P. 88–104.

Главным смысловым измерением для разграничения видов захвата является его направленность. Можно выделить (a) захват снизу вверх, когда запрашивателем коррупционной сделки является частный актор, и (b) захват сверху вниз, когда запрашивателем коррупционной сделки является публичный актор.

Ниже мы описываем три типа принудительной коррупции, первым из которых является захват государства снизу вверх (Схема 5.5), то есть то, что в существующей литературе часто называют просто «захватом государства» [56] :

56

Примером выдающегося исследования на эту тему является: Hellman J., Jones G., Kaufmann D. Seize the State, Seize the Day: State Capture and Influence in Transition Economies // Journal of Comparative Economics. 2003. Vol. 31. № 4. P. 751–773.