Посткоммунистические режимы. Концептуальная структура. Том 2
Шрифт:
Захват государства снизу вверх – это тип коррупции, при котором частные акторы внутри элит вступают в сговор с административными служащими и государственными акторами, также принадлежащими к элите, для проведения принудительных коррупционных сделок время от времени или на постоянной основе (иногда с вовлечением административных служащих и частных акторов из неэлит в качестве посредника). Как сам сговор, так и коррупционная сделка инициируются (запрашиваются) частным актором, а удовлетворяются государственным актором.
В случае захвата государства снизу вверх процесс кооперации между акторами усложняется не только со стороны коррупционного предложения, но и со стороны коррупционного спроса, учитывая, что в частном секторе участниками коррупционных сделок являются олигархи или лидеры организованных преступных групп (ОПГ). Несмотря на то, что и те и другие являются частными лицами и относятся к экономической элите, необходимо отличать их друг от друга. Лидер ОПГ обычно занимается незаконной экономической деятельностью (торговля наркотиками, проституция, незаконная торговля нефтью, вымогательство, крышевание и т. п.) на незаконных условиях. Между ним и представителями власти формально существует конфликт, и он пытается вовлечь их в зону своего влияния,
57
Saj'o A. Clientelism and Extortion: Corruption in Transition // Political Corruption in Transition: A Sceptic’ s Handbook. Budapest; New York: CEU Press, 2002. P. 16.
Схема 5.5: Схематическое изображение захвата государства снизу вверх
Захват государства снизу вверх – это аналог протекции для корешей с использованием принуждения, при котором коррупция проникает в самые высокие слои государственной властной вертикали и окончательно подчиняет некоторых политических акторов экономической элите [58] . Подчинение может осуществляться в результате шантажа или вымогательства; также чиновник может продать себя (или полномочия, закрепленные за его официальной должностью) в услужение за определенную сумму денег. Кто-то может возразить, что в последнем случае сговор происходит на добровольной основе. Однако в результате подобной сделки административный служащий (например, начальник полиции или глава государственного предприятия) или государственный актор (например, политик) теряют возможность свободного выхода, потому что частный актор, инициировавший сговор, может всегда принудить представителя власти к сотрудничеству, угрожая придать огласке факт коррумпированности последнего. Поэтому с момента «продажи» представитель власти вынужден использовать свои официальные полномочия в угоду «хозяину» вне зависимости от того, согласен он с ним или нет. И поскольку возможность свободного выхода представляется нам ключевым аспектом добровольных отношений, мы считаем все коррупционные сделки, проистекающие из подобных неформальных договоренностей, принудительными.
58
Клима утверждает, что то, что мы называем протекцией для корешей, является «инструментом для захвата всего государства через установление непрямого контроля над основными элементами политической системы. Только таким образом можно добиться конечной цели, то есть безраздельного обладания всей полнотой власти с возможностью эксплуатировать государственные ресурсы на всех уровнях. Другими словами, захват партии является основополагающим элементом и необходимым условием для полномасштабного захвата государства». Однако Клима определяет захват государства на основании масштаба, а не фактора принуждения: протекция для корешей может распространиться на все государство, но даже в этом случае она не будет подпадать под наше определение захвата государства до тех пор, пока не станет принудительной (что, безусловно, может случиться). См.: Kl'ima M. Informal Politics in Post-Communist Europe. P. 26.
Ситуация, которую мы описали, показывает, что захват государства снизу вверх может быть постоянным (а также эпизодическим). Это заставляет нас провести еще одно различие между захватом государства снизу вверх и влиянием, которое оказывают большие государственные предприятия, часто доставшиеся государству в наследство от коммунистических режимов и также устанавливающие постоянные отношения (иногда эксплуатационного толка) с государственными акторами [59] . Главное различие проявляется как раз в момент самого сговора: мы может говорить о смешении сфер социального действия именно потому, что между государством и олигархом-захватчиком нет формальных отношений собственности. В случае с большими государственными предприятиями такие отношения есть: сами предприятия управляются государственными служащими, и поэтому их деятельность может рассматриваться как разновидность внутригосударственного лоббирования или коррупции без сговора.
59
Hellman J., Jones G., Kaufmann D. Seize the State, Seize the Day. P. 760–763.
В захват государства снизу вверх могут вовлекаться посредники как с уровня административных служащих, так и из частного сектора. Что касается последних, посредниками обычно являются подрядчики и поставщики, добровольно сотрудничающие с олигархом, как постоянно, так и эпизодически (они, соответственно, тоже становятся бенефициарами незаконных схем олигарха). Административные служащие обычно находятся в подчиненной позиции по отношению к государственным акторам, потому что последние могут всегда их просто устранить, если они не выполняют формальные правила (законы) или неформальное волеизъявление захваченных политиков. Однако важно подчеркнуть, что даже если цепочки постоянной вассальной зависимости присутствуют не только на местном уровне, а охватывают всю страну, захват государства останется частичным: то есть он будет включать в себя большое количество отдельных захватов, но никогда не перерастет в полное присвоение государства одной неформальной сетью [ 2.4.4]. В подобных условиях всегда остается место для плюрализма, и политическая конкуренция может продолжаться. Передача власти все еще возможна на конституционных условиях, а экономическая элита сохраняет относительную независимость, так как никто из ее членов не привязан к определенным политическим акторам навечно [ 3.4.1.3].
Второй тип принудительной коррупции – это захват государства сверху вниз (Схема 5.6):
Схема 5.6: Схематическое изображение захвата государства сверху вниз
Захват государства сверху вниз – это тип коррупции, при котором государственные акторы вступают в сговор с экономическими акторами, используя аппарат управления, и систематически или время от времени заключают с ними принудительные коррупционные сделки. Как сам сговор, так и коррупционная сделка инициируется (запрашивается) административным служащим, который также является ее поставщиком.
Захват государства сверху вниз может инициироваться как одним единственным актором (например, мэром местной администрации), так и группой лиц (например, политической партией). В обоих случаях патрональное принуждение распространяется в первую очередь на работников госаппарата, а во вторую – на экономических акторов. Это подразумевает некую последовательность событий: во-первых, конкретный человек или группа лиц становятся государственными акторами; во-вторых, он или они патронализируют тот государственный институт, частью которого они становятся, создавая возможность свободно использовать (принудительные) механизмы государственного управления по своему усмотрению; и, в-третьих, эта новообретенная власть используется ими в целях патронализации экономических акторов. Естественно, некоторые экономические акторы вступают в такие отношения добровольно, и те из них, чья деятельность не зависит напрямую от захваченного сегмента государственного управления (например, местного правительства, министерства и т. п.), могут выбрать не вступать в добровольную коррупционную сделку. Однако те, чья деятельность невозможна без поддержки захваченного сегмента, вынуждены принимать условия, которые выставляют их местные патроны.
Так как часть государственного управления превращается в рэкет, организованный ее начальниками (то есть сверху вниз), подчиненная им иерархия внутри этой структуры, по сути, наполняется их клиентами, что приводит к патронализации. Захваченная часть госаппарата попадает под управление неформальной патрональной сети, систематически играющей по неформальным правилам и игнорирующей формальные.
Тем не менее попытки захвата государства сверху вниз часто сталкиваются с рядом ограничений в силу того, что обычно ни один патрон не обладает всей полнотой власти в определенной политической системе. Это, в свою очередь, ограничивает возможность каждого из них беспрепятственно использовать инструменты государственного управления: как правило, они могут пользоваться такими инструментами внутри своей собственной государственной сферы, то есть тех полномочий, которыми они наделены формально, но патронализация других сфер обычно слабо реализуема [60] . Первым последствием таких ограничений является то, что скоординированная коррупция, требующая кооперации между несколькими государственными институтами, как правило, бывает затруднена. Во-вторых, положение патрона зависит от перемен в политической жизни государства. Если на выборах побеждает оппозиция, патрон может легко быть смещен со своей должности, что сразу же лишит его практической возможности дальше поддерживать деятельность своей патрональной сети. Это в особенности относится к тем посткоммунистическим режимам, где конкуренция политических партий часто является лишь фасадом для конкуренции патрональных сетей [ 3.3.7]. Наконец, отсутствие монополии на власть также означает, что патрону бывает не так легко обойти институциональные сдержки. Конституционные ограничения на чрезмерную концентрацию власти вкупе с отлаженной работой правоохранительных органов обычно позволяют сдерживать деятельность неформальных сетей и не дают их патрону заполучить всю полноту власти, которую тот может легко использовать для превращения государства в свое частное владение [61] .
60
Хорошей иллюстрацией этого является дело Чжоу Юнкана, который занимался рэкетом внутри китайского государственного аппарата и постоянно расширял свою неформальную сеть по мере того, как шаг за шагом продвигался вверх по служебной лестнице и получал возможность патронализировать все новые и новые сферы управления. См.: Zhu J. Corruption Networks in China. P. 36–39.
61
Hale H. Formal Constitutions in Informal Politics: Institutions and Democratization in Post-Soviet Eurasia // World Politics. 2011. Vol. 63. № 4. P. 581–617.
Для определения последнего типа принудительной коррупции мы заимствуем понятия, относящиеся к уже описанному нами явлению «криминального государства». Главным их отличием друг от друга является то, что криминальное государство, как правило, характеризует всю политическую систему целиком, тогда как криминально-государственная модель (Схема 5.7) проявляется только в малых масштабах:
Криминально-государственная модель – это форма коррупции, при которой государственные акторы, являющиеся членами элит, вступают в сговор с экономическими акторами, также принадлежащими к элите, и используют весь госаппарат под ними для постоянного проведения принудительных коррупционных сделок. Как сам сговор, так и коррупционная сделка в данном случае инициируется (запрашивается) административным служащим, который также является ее поставщиком.
Главным отличием между захватом государства сверху вниз и криминальным государством является концентрация полной и безраздельной политической власти над определенной территорией в одних руках. Имея такое количество власти, верховный патрон может полностью отключить систему сдержек и противовесов и превратить (центральное и местные) правительства в коммерческие проекты своей приемной политической семьи. Используя терминологию Гамбетты, это единственная система, в которой роли доверителя, поверенного и развратителя сочетаются в лице одного человека – главного патрона, и нет никакого «невинного» конечного доверителя или другого центра власти над ним. Эта черта кардинально отличает такой вид коррупции от захвата государства, который – в силу своей частичности – всегда подразумевает присутствие конечного и невовлеченного доверителя на самом верху (которого предают его поверенные).