Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

Федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» во многих отношениях является уникальным.

Предмет его правового регулирования редко привлекал внимание законодателей других стран. Впрочем, и в законодательстве, и в общественной практике многих стран уже не одно десятилетие большое внимание уделяется различным формам и видам контроля за деятельностью государственных органов и публично-правовых учреждений со стороны гражданского общества и его структур. Как справедливо отмечает профессор Ю.А. Тихомиров, «собственно гражданское общество, основанное на равенстве прав граждан и их публичном приоритете, является производителем материальных и духовных благ и призвано заботиться о безопасности всех и каждого, решать общественные вопросы и контролировать государственные институты» 1 . В частности, в ряде стран широкое развитие получили институты общественного контроля за соблюдением прав человека в учреждениях

пенитенциарной системы, в психиатрических лечебницах, в детских приютах и т.п. Весьма распространенной практикой стало проведение общественных обсуждений и публичных слушаний на общенациональном, региональном и местном уровне. В ряде стран укоренился институт судебных наблюдателей, когда представители общественности посещают открытые судебные заседания, контролируя отдельные аспекты доступности правосудия (например, для людей с ограниченными возможностями здоровья).

Тем не менее комплексный законодательный акт, закладывающий основы правового регулирования общественных отношений в сфере общественного контроля, в зарубежных странах, как правило, отсутствует. Это объясняется помимо прочего сложностью юридического определения гражданского общества, его структур и институтов. «Как можно определить природу института гражданского общества? – задает вопрос профессор Ю.А. Тихомиров. – Это обусловленный конституционными принципами народовластия и приоритета прав и свобод человека и гражданина структурно-правовой способ легального самовыражения и социализации личности; способ непосредственного выражения мнений, предложений, позиций граждан по вопросам общественной жизни; способ прямого участия в принятии социально значимых решений. Все грани этого способа в той или иной мере опосредованы правом: признаны, урегулированы, защищены, поддержаны» 2 . Впрочем, нельзя не отметить, что отождествление «института» со «способом» в юридической науке достаточно спорно.

Напротив, в истории отечественного законодательства был опыт нормативно-правового регулирования общественных отношений в сфере негосударственного контроля. Так, Закон СССР от 9 декабря 1965 г. «Об органах народного контроля в СССР» предусматривал широко разветвленную и вертикально интегрированную общенациональную систему органов народного контроля, включающую Комитет народного контроля СССР, комитеты народного контроля союзных и автономных республик, краевые, областные, городские и районные комитеты народного контроля, «а также группы и посты народного контроля при сельских и поселковых Советах депутатов трудящихся, на предприятиях, в колхозах, учреждениях, организациях и воинских частях» 3 . В дальнейшем на смену этому нормативно-правовому акту пришел Закон СССР от 30 ноября 1979 г. «О народном контроле в СССР» 4 и, наконец, Закон СССР от 16 мая 1991 г. «О Контрольной палате СССР» 5 .

Правда, система органов народного контроля в СССР не может считаться аналогом реального института общественного контроля, поскольку она была не формой институционализации одной из функций гражданского общества, а лишь одним из воплощений слияния КПСС с Советским государством. Об этом наглядно свидетельствует, в частности, ст. 1 Закона СССР «Об органах народного контроля в СССР»: «Преобразовать органы партийно-государственного контроля в органы Народного контроля». На деле это означало, что народный контроль является общественным только по названию. Лишь на низовом уровне, на предприятиях и в учреждениях, группы народного контроля имели сравнительно общественный характер, оставаясь при этом под постоянным контролем со стороны партийных и государственных структур.

В этом плане к структуре органов народного контроля в СССР вполне применима правовая позиция КС РФ, согласно которой «в стране в течение длительного времени господствовал режим неограниченной, опирающейся на насилие власти узкой группы коммунистических функционеров, объединенных в политбюро ЦК КПСС по главе с генеральным секретарем ЦК КПСС. …Лишь на уровне первичных организаций КПСС имела черты общественного объединения, хотя производственный принцип формирования этих организаций ставил членов КПСС в зависимость от их руководства, тесно связанного с администрацией» 6 .

Само создание института народного контроля в Советском государстве было не просто преобразованием уже существовавшего с 1962 по 1965 г. партийно-государственного контроля, а попыткой найти за пределами стандартного набора буржуазных демократических институциональных правовых механизмов обеспечения эффективности социального управления какой-либо промежуточный, как бы демократический по форме, но в то же время советский по сути, гибридный институт, который бы позволил получить «западный» результат, но без смены советской управленческой парадигмы. Поэтому на смену партийно-государственному контролю пришел контроль народный, в названии которого была подчеркнута тесная близость народа с деятельностью по контролю за реализацией управленческих решений в СССР 7 . Попытка эта была вынужденной, вызванной необходимостью поиска выхода из ситуации системной неэффективности контрольных механизмов.

Механизм общественного контроля, сформировавшийся – в значительной степени стихийно – после распада советской системы, характеризовался гораздо меньшей структурированностью, отсутствием формализации и нормативной регламентации, нерегулярностью осуществления, ограниченностью сфер приложения 8 . В тот период функции общественного контроля брали на себя прежде всего правозащитные организации (например, комитеты солдатских матерей) и экологические движения, а также общества потребителей. Лишь с появлением Федерального закона от 10 июня 2008 г. № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания» некоторые из перечисленных выше характерных черт общественного контроля постепенно стали уходить в прошлое.

Для эффективного функционирования системы общественного контроля недостаточно создать даже идеальную нормативно-правовую базу. Прежде всего необходимы наличие развитого гражданского общества, взаимное доверие между ним и государством, высокий уровень правосознания и политической культуры граждан. Вместе с тем, как справедливо отмечается в научной литературе, «в настоящее время в России отсутствуют устойчивые традиции взаимоотношений индивида и власти, общества и государства. В условиях, когда гражданское общество неразвито, недостаточно структурировано, практически отсутствуют дееспособные субъекты, которым под силу осуществить контролирующую функцию. Кроме того, необходимо принимать во внимание и особенности российского менталитета (своеобразное понимание свободы, роли права в жизни общества и традиционно сложившееся отношение к государству)» 9 .

Уникальность Федерального закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» состоит также в том, что он рождался непосредственно в структурах гражданского общества, а не готовился какими-либо парламентскими партиями, депутатами или Правительством РФ. Впервые концепция законопроекта была представлена в г. Нальчике 5 июля 2011 г. на заседании Совета при Президенте РФ по развитию гражданского общества и правам человека (далее – СПЧ), проходившем под председательством Президента РФ Д.А. Медведева.

Представляя концепцию будущего закона, председатель СПЧ М.А. Федотов отметил, что для активизации гражданского общества «очень важно дать ему место для подвига, то есть создать место, где общественная активность может проявиться максимально полезным образом. И такой сферой гражданской активности мы предлагаем сделать гражданский контроль. Концепция федерального закона об общественном или гражданском контроле нами разработана. Я Вам ее с удовольствием передам. Она еще является предметом наших внутренних дискуссий. Но мы полагаем, что такой закон может стать структурообразующим ядром новой отрасли российского законодательства – законодательства о гражданском контроле. И тогда и Закон об Общественной палате, и Закон об общественных наблюдательных комиссиях в системе ФСИН, и указы об общественных советах в системе МВД, в федеральных органах исполнительной власти – все это получит единую правовую базу».