Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», Коллектив авторов

Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

на обложку

Коллектив авторов

Шрифт:

– федеральные и региональные государственные унитарные предприятия;

– муниципальные унитарные предприятия;

– казенные предприятия 39 ;

– Центральный банк РФ;

– хозяйственные общества с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований 40 .

К числу государственных и муниципальных некоммерческих организаций в смысле комментируемого Закона следует отнести прежде всего:

См.: Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (ред. от 23 ноября 2015 г.) // CЗ РФ. 2002. № 48. Ст. 4746.

Обратим

внимание на тот факт, что согласно п. 7 ФЗоПК создание механизмов общественного контроля за деятельностью государственных органов является одним из основных направлений антикоррупционной политики. При этом действующее антикоррупционное законодательство приравнивает к федеральным государственным служащим тех лиц, которые занимают определенные должности в организациях, создаваемых для выполнения задач, поставленных перед федеральными государственными органами. Сами перечни таких организаций включают публичные акционерные общества с государственным участием: «Газпром», «Транснефть», «Аэрофлот – российские авиалинии», Банк ВТБ, «Зарубежнефть», «Ростелеком», «Роснефть» и др. См.: Указ Президента РФ от 2 апреля 2013 г. № 309 «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»» (ред. от 8 марта 2015 г.) // СЗ РФ. 2013. № 14. Ст. 1670; Постановление Правительства РФ от 22 июля 2013 г. № 613 «О предоставлении гражданами, претендующими на замещение должностей в организациях, созданных для выполнения задач, поставленных перед Правительством Российской Федерации, и работниками, замещающими должности в этих организациях, сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, проверке достоверности и полноты представляемых сведений и соблюдения работниками требований к служебному поведению» (ред. от 29 июня 2015 г.) // СЗ РФ. 2013. № 30 (ч. 2). Ст. 4121.

– государственные корпорации (например, Агентство по страхованию вкладов, Внешэкономбанк, Госкорпорация «Росатом» и др.);

– государственные компании (например, Росавтодор);

– государственные и муниципальные учреждения, в том числе казенные и бюджетные учреждения;

– фонды, учрежденные с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований (например, Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и др.) 41 ;

См. указ Президента РФ «О мерах по реализации отдельных положений Федерального закона «О противодействии коррупции»».

– автономные некоммерческие организации, учрежденные с участием Российской Федерации, субъектов Российской Федерации или муниципальных образований (например, АНО «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов» 42 , АНО «Общественное телевидение России» и др.).

6. Отдельно следует ответить на вопрос: входит ли в предмет регулирования комментируемого Закона общественный контроль за деятельностью организаций, осуществляющих производство и выпуск средств массовой информации?

См.: Распоряжение Правительства РФ от 11 августа 2011 г. № 1393-р «Об учреждении автономной некоммерческой организации «Агентство стратегических инициатив по продвижению новых проектов»» (ред. от 12 ноября 2015 г.) // СЗ РФ. 2011. № 33. Ст. 4946.

Под действие комментируемого Закона подпадают отношения между государственными организациями СМИ и ассоциированными с ними общественными структурами, если таковые имеются. Так, Положение о Совете при Президенте РФ по культуре и искусству предусматривает, что члены этого консультативного органа «одновременно являются членами попечительского совета телеканала «Россия – Культура» федерального государственного унитарного предприятия «Всероссийская государственная телевизионная и радиовещательная компания»» 43 .

Указ Президента РФ от 30 августа 2004 г. № 1132 «О Совете при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству» (в ред. от 14 декабря 2013 г.) // СЗ РФ. 2004. № 36. Ст. 3656.

В некоторых организациях, не относящихся к государственным или муниципальным и осуществляющих выпуск средств массовой информации, есть практика формирования общественных и (или) наблюдательных советов. Их функционал вполне позволяет считать данные структуры выполняющими задачи общественного контроля за деятельностью соответствующих СМИ. Однако тот факт, что подобные организации не наделены федеральными законами какими-либо публичными полномочиями, не позволяет распространять действие комментируемого Закона на общественные отношения, возникающие между такими организациями СМИ и созданными при них общественными структурами.

Статья 2. Правовая основа общественного контроля

1. Осуществление общественного контроля регулируется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, муниципальными нормативными правовыми актами.

2. Осуществление общественного контроля за деятельностью в области обеспечения обороны страны и безопасности государства, общественной безопасности и правопорядка, за деятельностью полиции, органов следствия, прокуратуры и судов, а также за деятельностью, связанной с исполнением наказаний, контролем за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, содержанием детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, оказанием психиатрической помощи, регулируется соответствующими федеральными законами.

3. Действие настоящего Федерального закона не распространяется на общественные отношения, регулируемые законодательством о выборах и референдумах, а также на общественные отношения, возникающие при осуществлении общественными инспекторами по охране окружающей среды общественного контроля по охране окружающей среды (общественного экологического контроля) 44 .

4. Не допускается принятие нормативных правовых актов в целях воспрепятствования осуществлению общественного контроля.

Положения ч. 3 ст. 2 ФЗООК дополнены словами «а также на общественные отношения, возникающие при осуществлении общественными инспекторами по охране окружающей среды общественного контроля по охране окружающей среды (общественного экологического контроля)» в соответствии с Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 353-ФЗ (изм. вступ. в силу c 1 января 2017 г.) – Примеч. ред.

1. Принятие ФЗООК можно считать отправной точкой формирования в нашей стране новой отрасли законодательства – законодательства об общественном контроле. Принятые ранее ФЗоОП, ФЗОКМПС, ФЗоПК, а также Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» 45 и Федеральный закон от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» 46 хотя и содержали важные правовые нормы, касающиеся общественного контроля, однако не могли заложить основы новой отрасли законодательства ввиду отсутствия у них необходимого структурообразующего характера (см. подробнее в п. 14 комментария к данной статье ФЗООК). Еще меньше шансов создать базу новой отрасли имели разрозненные нормы, регулирующие осуществление общественного контроля в различных сферах: экологии, использовании атомной энергии, уничтожении химического оружия и т.п.

СЗ РФ. 2009. № 7. Ст. 776.

СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.

Комментируемая статья очерчивает круг нормативных правовых актов, составляющих правовую базу организации и осуществления общественного контроля. Хотя при этом не упоминается Конституция РФ, однако именно в ней содержатся основополагающие нормы, на которых базируется все отечественное законодательство об общественном контроле.

Прежде всего речь о ст. 3 Конституции РФ, которая закрепляет, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», который «осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления». Представляется, что общественный контроль является одной из форм непосредственного народовластия, хотя и заметно уступающей по уровню императивности таким формам, как выборы и референдум.

Наиболее наглядно данная характеристика общественного контроля просматривается на примере такой его формы, как общественное обсуждение. Достаточно сказать, что в Конституции СССР 1977 г. закреплялось, что «наиболее важные вопросы государственной жизни выносятся на всенародное обсуждение, а также ставятся на всенародное голосование (референдум)». Соединение в одной конституционной норме референдума и всенародного обсуждения дает достаточные основания для вывода о том, что всенародное обсуждение также является формой непосредственной демократии, хотя, в отличие от референдума, имеет исключительно консультативный характер.