Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»
Шрифт:
Еще одной сферой законодательного регулирования общественного контроля на региональном уровне является жилищно-коммунальное хозяйство. В качестве примера приведем Закон г. Москвы от 12 марта 2014 г. № 9 «Об обеспечении открытости информации и общественном контроле в сферах благоустройства, жилищных и коммунальных услуг», а также постановление губернатора Владимирской области от 2 апреля 2014 г. № 312 «Об утверждении порядка информирования населения во Владимирской области о принимаемых органами государственной власти и органами местного самоуправления Владимирской области мерах в сфере жилищно-коммунального хозяйства и по вопросам развития общественного контроля в этой сфере» 57 . Во многих других субъектах Российской Федерации вопросы общественного контроля в сфере ЖКХ регулируются статьями или главами соответствующих региональных
57
См. также: постановления Правительства Республики Алтай от 20 мая 2013 г. № 128 «Об утверждении Мероприятий, направленных на информирование населения Республики Алтай о принимаемых органами государственной власти Республики Алтай и органами местного самоуправления в Республике Алтай мерах в сфере жилищно-коммунального хозяйства и по вопросам развития общественного контроля в этой сфере», Правительства Республики Башкортостан от 24 декабря 2013 г. № 603 «Об утверждении Порядка предоставления субсидий, предусмотренных в бюджете Республики Башкортостан, на возмещение расходов по оплате труда с начислениями, услуг связи, транспортных и коммунальных услуг, содержания имущества, материально-технического оснащения, а также накладных расходов некоммерческой организации, осуществляющей деятельность, направленную на содействие развитию механизмов общественного контроля в жилищно-коммунальной сфере» (ред. от 20 февраля 2015 г.) и др.
Особняком стоят законы, регулирующие вопросы взаимодействия региональных органов государственной власти с некоммерческими организациями, в том числе в сфере общественного контроля. Так, Закон Кемеровской области от 5 апреля 2011 г. № 30-ОЗ «О взаимодействии органов государственной власти Кемеровской области с некоммерческими организациями» подробно регламентирует участие некоммерческих организаций в процессе подготовки проектов нормативных правовых актов Кемеровской области и общественного контроля их исполнения. Обращает на себя внимание и Закон Республики Коми от 25 декабря 1998 г. № 50-РЗ «О согласованном уровне жизни населения Республики Коми и контроле за его обеспечением», содержащий специальную главу «Общественно-государственный контроль за уровнем жизни населения Республики Коми».
8. На муниципальном уровне также приняты нормативные правовые акты, регулирующие организацию и осуществление общественного контроля по предметам ведения органов местного самоуправления.
9. Часть 2 комментируемой ст. 2 выделяет в особую группу вопросы осуществления общественного контроля в некоторых специфических сферах, к числу которых относится деятельность:
а) в области обеспечения:
– обороны страны;
– безопасности государства;
– общественной безопасности и правопорядка;
– исполнения наказаний;
– контроля за оборотом наркотических средств и психотропных веществ;
– содержания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;
– оказания психиатрической помощи;
б) органов:
– полиции;
– следствия;
– прокуратуры;
– суда.
Предусматривается, что организация и осуществление общественного контроля в отношении указанных видов деятельности должны регулироваться соответствующими федеральными законами. Отсюда следует принципиально важный вывод: указанные виды деятельности не освобождаются от общественного контроля.
Приведенную в комментируемой статье классификацию видов деятельности, нуждающихся в особом регулировании порядка организации и осуществления общественного контроля, трудно признать оптимальной и логически корректной. Достаточно сказать, что деятельность полиции и деятельность по обеспечению общественной безопасности и правопорядка соотносятся по крайней мере как пересекающиеся понятия.
Кроме того, помимо перечисленных есть и другие виды деятельности, в отношении которых законодатель предусмотрел особые правила осуществления общественного контроля. В частности, федеральные законы, касающиеся экологической проблематики, уничтожения химического оружия и т.д., содержат иные нормы организации и осуществления общественного контроля, чем установленные в ФЗООК. В связи с этим возникает необходимость либо привести эти федеральные законы в соответствие с ФЗООК, учитывая его структурообразующий характер в системе законодательства об общественном контроле, либо включить эти виды деятельности в число исключений, дополнив соответствующим образом ч. 2 комментируемой ст. 2.
10. В некоторых специфических сферах, перечисленных в ч. 2 комментируемой ст. 2, уже приняты отраслевые федеральные законы или отдельные правовые нормы, регулирующие осуществление общественного контроля. Так, ФЗОКМПС вместе с корреспондирующим ему Законом РФ «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» 58 можно с определенной долей условности интерпретировать как законы об общественном контроле за деятельностью по исполнению наказаний.
58
Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 33. Ст. 1316.
В ряде отраслевых законов, действующих в указанных выше специфических сферах, есть правовые нормы, с большей или меньшей степенью детализации регулирующие общественные отношения, связанные с осуществлением общественного контроля. Так, в ФЗоП есть специальная статья, посвященная общественному контролю за деятельностью полиции (ст. 50). Аналогичным образом Закон РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» содержит статью, регламентирующую контроль общественных объединений за соблюдением прав и законных интересов граждан при оказании психиатрической помощи 59 .
59
Статья 46 Закона РФ «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании» (Ведомости СНД и ВС РФ. 1992. № 33. Ст. 1913).
Впрочем, представляется затруднительным указать федеральные законы или даже нормы федеральных законов, регулирующие осуществление общественного контроля в таких сферах, как обеспечение обороны страны и безопасности государства; контроль за оборотом наркотических средств и психотропных веществ; содержание детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей 60 . Отсутствует федеральное законодательство об общественном контроле за деятельностью следствия, прокуратуры, суда.
60
Проект федерального закона «Об общественном контроле за обеспечением прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» по инициативе СПЧ был внесен Президентом РФ в Государственную Думу ФС РФ 28 декабря 2011 г. и 16 марта 2013 г. принят в первом чтении.
В некоторых из указанных сфер на уровне подзаконных нормативных правовых актов уже урегулированы определенные формы общественного контроля. Так, в Положении о Следственном комитете РФ устанавливается, что при СК России создается общественный совет, состав которого утверждается Председателем Следственного комитета 61 . При этом, правда, не указывается, наделяется ли этот орган функциями общественного контроля.
Данный пробел характерен для подзаконных нормативных актов, регулирующих формирование и функционирование общественных советов при федеральных органах исполнительной власти, изданных до вступления в силу ФЗООК. В Указе № 842 ни словом не упоминаются контрольные функции этих органов. Этим в значительной степени объясняется тот факт, что первоначально общественные советы играли по преимуществу ритуальную роль. Пробел был восполнен лишь в указе Президента РФ «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах» (подп. «е» п. 6), изданном во исполнение требований ФЗоОП.
61
Положение о Следственном комитете Российской Федерации, утв. Указом Президента РФ от 14 января 2011 г. № 38 // СЗ РФ. 2011. № 4. Ст. 572.
Преимущественно формальный, ритуальный характер деятельности общественных советов предопределил необходимость их переформатирования в соответствии с указом Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования государственного управления» 62 . Указ предусматривал разработку новых механизмов формирования общественных советов при органах государственной власти с обязательным участием общественных палат и независимых от органов власти экспертов, а также представителей профильных общественных организаций.
62
СЗ РФ. 2012. № 19. Ст. 2338.