Правовые основы общественного контроля в Российской Федерации. Постатейный научно-практический комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2014 г. № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации»

Коллектив авторов

Сходный подход мы наблюдаем также в ФЗОГИППУР. Им установлено следующее: «Федеральные законы… о выборах и референдумах, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить настоящему Федеральному закону. Если федеральный закон… иной нормативный правовой акт о выборах и (или) референдуме противоречат настоящему Федеральному закону, применяются нормы настоящего Федерального закона» (п. 6 ст. 1).

Еще раньше подобная норма появилась в ЗоСМИ. В абзаце первом ст. 5 говорится: «Законодательство Российской Федерации о средствах массовой информации состоит из настоящего Закона и издаваемых в соответствии с ним иных нормативных правовых актов Российской Федерации». Значение этой нормы повышается благодаря содержащемуся в ст. 1 ЗоСМИ

положению о том, что свобода массовой информации не подлежит ограничениям, «за исключением предусмотренных законодательством Российской Федерации о средствах массовой информации».

Изложенная правовая конструкция в принципе позволяет в максимальной степени обеспечить построение стройного и непротиворечивого отраслевого законодательства на основе структурообразующего Федерального закона. Правовая позиция КС РФ в принципе не препятствует реализации данной конструкции. На примере УПК РФ Суд пришел к выводу, что кодекс, «будучи обычным федеральным законом, не имеет преимущества перед другими федеральными законами с точки зрения определенной непосредственно Конституцией РФ иерархии нормативных актов».

В то же время Суд подчеркнул, что «противоречащие друг другу правовые нормы порождают и противоречивую правоприменительную практику, возможность произвольного их применения, ослабляют гарантии государственной защиты конституционных прав и свобод», а значит, «структурирование системы федерального законодательства по общему правилу предполагает, что установление новых норм, регулирующих уголовно-процессуальные отношения, – согласно самой сути и природе уголовно-процессуального закона – должно быть согласовано с УПК РФ. …Появление в регулировании уголовного судопроизводства нормативных положений, противоречащих УПК РФ, может создать неопределенность в правовом положении участников судопроизводства, привести к нарушениям прав и законных интересов граждан и, в конечном счете, – к дестабилизации единого правового пространства в сфере уголовного судопроизводства» 66 .

66

Постановление КС РФ от 29 июня 2004 г. № 13-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2804.

Суд признал наличие «особой роли, которую выполняет в правовой системе Российской Федерации кодифицированный нормативный правовой акт, осуществляющий комплексное нормативное регулирование тех или иных отношений», и право законодателя установить приоритет такого структурообразующего закона перед иными федеральными законами в регулировании соответствующего круга отношений.

Рассматривая ФЗООК под этим углом зрения, следует признать, что он и по названию, и по содержанию представляет собой систематизированный свод правовых норм, во взаимосвязи и содержательном единстве регулирующих организацию и осуществление общественного контроля в целом, а также отдельные его формы, этапы, институты, правовое положение субъектов и участников с учетом их общих свойств, специфических черт и проявлений. Имеющий прямое действие на всей территории Российской Федерации ФЗООК призван обеспечить единообразие и согласованность нормативно-правовых установлений и складывающейся на их основе правоприменительной практики в области общественного контроля.

Именно с учетом правовой позиции КС РФ проект закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации», подготовленный СПЧ, предполагал установление приоритета ФЗООК перед другими обычными федеральными законами в рамках законодательства об общественном контроле. В проекте указывалось, что все иные федеральные законы об общественном контроле должны соответствовать ФЗООК, а принятые до вступления ФЗООК в силу – применяться «в части, не противоречащей основным началам осуществления общественного контроля в Российской Федерации, установленным в гл. 1 настоящего Федерального закона».

Иначе решался в проекте и вопрос о правовом регулировании осуществления общественного контроля в специфических сферах: предполагалось, что специальные федеральные законы не должны противоречить положениям ФЗООК. При этом указывалось, что общественный контроль может осуществляться как в формах, предусмотренных ФЗООК, так и в иных формах, предусмотренных законодательством Российской Федерации, а субъекты общественного контроля при его осуществлении могут наделяться иными правами и нести иные обязанности помимо предусмотренных ФЗООК.

К сожалению, данные предложения не были поддержаны законодателем. В результате сложилась ситуация, при которой структурообразующий характер ФЗООК не подкреплен специальным приоритетом его норм перед обычными федеральными законами в рамках данного предмета регулирования. Правда, отсутствие приоритета не означает отмену структурообразующего характера ФЗООК. Более того, ч. 4 комментируемой статьи устанавливает прямой запрет на принятие нормативных правовых актов, в том числе федеральных законов, «в целях воспрепятствования осуществлению общественного контроля».

15. Часть 3 комментируемой ст. 2 выводит за пределы законодательства об общественном контроле отношения, регулируемые законодательством о выборах и референдумах. Отсюда не следует, что субъекты и участники общественного контроля не вправе осуществлять общественный контроль в ходе выборов и референдумов, однако они обязаны при этом руководствоваться законодательством о выборах и референдумах, а не положениями ФЗООК. Так, законом может быть предусмотрена возможность назначения наблюдателей общественными объединениями, не являющимися избирательными объединениями 67 . Данная норма существует в ряде региональных законов о муниципальных выборах. Федеральным законом от 3 июля 2016 г. № 353-ФЗ эта часть дополнена словами «а также на общественные отношения, возникающие при осуществлении общественными инспекторами по охране окружающей среды общественного контроля по охране окружающей среды (общественного экологического контроля)» (вступает в силу с 1 января 2017 г.).

67

Пункт 4 ст. 30 ФЗОГИППУР.

16. Часть 4 комментируемой ст. 2 содержит прямой запрет на принятие нормативных правовых актов «в целях воспрепятствования осуществлению общественного контроля». Прежде всего следует подчеркнуть, что данный запрет распространяется на любые нормативные правовые акты как федерального, так и регионального и муниципального уровня. Кроме того, он охватывает не только случаи, когда в акте текстуально указано, что он принят в целях воспрепятствования осуществлению общественного контроля, но и другие возможные случаи создания преград для реализации конституционного права граждан на участие в управлении делами государства путем участия в осуществлении общественного контроля.

Статья 3. Право граждан на участие в осуществлении общественного контроля

1. Граждане Российской Федерации (далее также – граждане) вправе участвовать в осуществлении общественного контроля как лично, так и в составе общественных объединений и иных негосударственных некоммерческих организаций.

2. Участие гражданина в осуществлении общественного контроля является добровольным. Никто не вправе оказывать воздействие на гражданина с целью принудить его к участию или неучастию в осуществлении общественного контроля, а также препятствовать реализации его права на участие в осуществлении общественного контроля.