Реформа административной ответственности в России

Коллектив авторов

Вместе с тем осознание того, что между административной и уголовной ответственностью в силу объективных причин нет и не может быть непреодолимой пропасти, не оставляет органам законодательной власти неограниченного усмотрения в решении вопросов криминализации (декриминализации), а равно административной деликтолизации (деделиктолизации) противоправных деяний и установления санкций за их совершение. Соответственно, относя те или иные действия (бездействие) к административным проступкам, законодатель должен ориентироваться на степень и характер их общественной опасности и, учитывая конкретно-исторические условия и социальные ожидания, оценивать социальную сущность соответствующих деяний и избирать объективно необходимые и адекватные меры отраслевого реагирования, не допуская произвольного обособления административных правонарушений от преступлений, а тем более от правомерных деяний.

В данном контексте с необходимостью требуют самого серьезного анализа высказываемые в юридическом сообществе предложения о выделении – наряду с административным правонарушением – такого самостоятельного фактического основания юридической ответственности, как уголовный проступок, к которому должны быть отнесены уголовно-противоправные деяния, объективно не нуждающиеся в классической уголовной репрессии (в частности, не предполагающие применение наказания в виде лишения свободы и не заслуживающие возникновения у лиц, подвергнутых ответственности за их совершение, состояния судимости). Не вдаваясь в обстоятельное критическое осмысление такого рода инициатив, нельзя все же не заметить, что любым попыткам их практической реализации неминуемо должно предшествовать исследование вопросов о соотношении уголовных проступков с административными правонарушениями, о возможности «перевода» в разряд уголовных проступков не только упомянутых уголовно-противоправных деяний, но и отдельных административных правонарушений, тяготеющих по своему характеру и степени общественной опасности к преступлениям, а также о целесообразности сохранения составов преступлений с административной преюдицией.

Максимальная взвешенность и пропорциональность чрезвычайно важны и при определении размеров административных наказаний, в особенности тогда, когда это касается таких санкций, которые известны и уголовному законодательству. Целесообразно воздерживаться от такого их межотраслевого сопряжения друг с другом, при котором стиралась бы грань между административной и уголовной ответственностью. Так, само по себе дополнение перечня административных наказаний обязательными работами (ст. 3.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях) не вызывает принципиальных возражений. Но если учесть, что они могут назначаться на срок от 20 до 200 ч, а тем самым в немалой степени совпадать с временными рамками аналогичного уголовного наказания (согласно ч. 2 ст. 49 Уголовного кодекса Российской Федерации обязательные работы устанавливаются на срок от 60 до 480 ч), такого рода законодательные новации не выглядят бесспорными. Не лучше обстоит дело и с размерами административного штрафа, так как после его увеличения за отдельные административные правонарушения (для граждан – до 500 тыс. руб.; для должностных лиц – до 1 млн руб.) неминуемо возникает проблема его соотношения с уголовным штрафом, размер которого согласно ч. 2 ст. 46 Уголовного кодекса Российской Федерации может составлять от 5 тыс. до 5 млн руб.

Говоря об административных наказаниях, особо следует остановиться на административном аресте, поскольку законодатель все чаще склонен прибегать к нему в качестве наиболее действенного средства реагирования на административные правонарушения. Чтобы убедиться в этом, достаточно напомнить, что при вступлении в силу действующего Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях возможность его применения была предусмотрена только за 15 составов административных правонарушений, в то время как сейчас количество последних увеличилось уже более чем в 4 раза. И это при сохранении неизменности формулировки ст. 3.9 Кодекса, согласно которой административный арест допустимо устанавливать федеральным законом и назначать судьей лишь в исключительных случаях и только за отдельные виды административных правонарушений, что, естественно, подразумевает поиск дискреционных пределов законодательного расширения сферы применения административного ареста.

Большие сомнения применительно к административным наказаниям и правилам их назначения вызывает наличие в действующем Кодексе об административных правонарушениях абсолютно определенных санкций, в частности административных штрафов (ст. 7.29, 11.33, 12.3, 13.19.2, 14.1.2 и др.). Причем нередко их размеры существенно превосходят базовые (отправные) показатели, установленные ч. 1 его ст. 3.3 (для граждан – 5 тыс. руб.; для должностных лиц – 50 тыс. руб.). Такое «унифицированное» определение законодателем размера административных штрафов (наказаний), как представляется, не очень согласуется с вытекающими из положений Конституции Российской Федерации, ее ст. 1 (ч. 1), 19 (ч. 1) и 55 (ч. 3), общеправовыми принципами гуманизма, справедливости и индивидуализации ответственности, в результате чего субъекты административной юрисдикции оказываются в весьма затруднительном положении, не позволяющем им учитывать ни характер и степень общественной опасности совершенного правонарушения, ни личность нарушителя, включая его материальное положение, и в зависимости от этого определять размер административного штрафа.

В серьезном критическом осмыслении нуждается и все более заметно проявляющаяся склонность законодателя к использованию безальтернативных санкций. Чаще всего в таком качестве выступают административные штрафы, но иногда – и другие административные наказания (например, лишение специального права или дисквалификация). При этом почему-то упускается из виду, что отдельные субъекты административной ответственности не могут быть подвергнуты тем или иным административным наказаниям, вследствие чего в случае совершения административного правонарушения, за которое предусмотрена безальтернативная санкция, такие лица, если они нормативно выведены из-под ее применения законодателем, могут оставаться безнаказанными, что едва ли в полной мере коррелирует с требованиями ст. 15 (ч. 2) Конституции Российской Федерации, обязывающей всех – органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц, граждан и их объединения – соблюдать Конституцию и законы.

Немало вопросов возникает и в связи с включением в круг субъектов административной ответственности юридических лиц. Поскольку их легальное определение в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях отсутствует, правоприменители, ориентируясь на толкование положений Гражданского кодекса Российской Федерации (ст. 48, 50, 120 и др.), как правило, полагают, что ответственности за совершение административных правонарушений должны подлежать – наряду с коммерческими и некоммерческими организациями – также и органы государственной власти и местного самоуправления. Думается, однако, что наделение в соответствии с законом органов публичной власти правами юридического лица вовсе не свидетельствует об их полном отождествлении с коллективными участниками гражданско-правовых отношений, в том числе в качестве адресатов норм об административной ответственности. Во всяком случае, механический перенос на органы государственной власти и местного самоуправления конструкции юридического лица, не рассчитанной в соответствии с ч. 1 ст. 2 Гражданского кодекса Российской Федерации на применение в сфере публично-властных отношений, выглядит далеко не безупречным и, как следствие, может приводить к тому, что за действия (бездействие), имевшее место со стороны органа публичной власти, административная ответственность фактически возлагается на хозяйствующего субъекта. С учетом этого законодателю следовало бы основательно поразмыслить над конструкцией тех составов административных правонарушений, субъектами которых признаются юридические лица, обратив особое внимание на идентификацию юридического лица как субъекта административной ответственности, особенности субъективной стороны административных правонарушений, совершаемых юридическими лицами, а также объективные признаки административной деликтоспособности юридических лиц.

Привлекает к себе внимание и умолчание Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях об ответственности за соучастие (за рамками соисполнительства) в административно наказуемых посягательствах, а также о неоконченных административных правонарушениях. Между тем потребность в соответствующих институтах административно-деликтного законодательства настоятельно ощущается в юрисдикционной практике, что наиболее остро чувствуется применительно к административной ответственности за нарушение законодательства об охране окружающей среды, о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения, о налогах и сборах, о защите прав потребителей, о естественных монополиях, о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд, о пожарной безопасности и т. п. В связи с этим законодателю – отталкиваясь от накопленного опыта уголовно-правового регулирования соответствующих отношений – стоило бы подумать о дополнении административно-деликтного законодательства нормами о соучастии в совершении административных правонарушений и приготовлении (покушении) к их совершению.

Помимо этого, следует заметить, что для приведения законодательства об административных правонарушениях в соответствие с конституционно-доктринальными ожиданиями, его изменения не могут ограничиваться только материально-правовой составляющей административной ответственности, а должны охватывать собой и ее процессуальные аспекты, касающиеся производства по делам об административных правонарушениях. Каким бы ни было качество законодательного оформления административных санкций, оснований, условий и правил их применения, оно никогда не сможет быть реализовано надлежащим образом без адекватного процессуального сопровождения, детально регламентирующего административно-юрисдикционные процедуры и соответствующего конституционным требованиям соблюдения и защиты прав и законных интересов привлекаемых к административной ответственности лиц, потерпевших, свидетелей и других участников производства по делам об административных правонарушениях. Это обстоятельство чрезвычайно важно иметь в виду, так как в данной области правового регулирования инерционно сохраняется упрощенный взгляд на объективно необходимые критерии процессуального обеспечения института административной ответственности.

Особенно наболевшими в плане процессуального обеспечения рассмотрения дел об административных правонарушениях представляются вопросы о том, к какому из предусмотренных ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации видов судопроизводства – конституционному, гражданскому, административному или уголовному – относится производство по делам об административных правонарушениях, осуществляемое судьями (мировыми судьями), а также о правомерности дифференциации процессуальных правил производства по делам об административных правонарушениях в отношении физических и юридических лиц, оправдывающей использование применительно к последним арбитражно-процессуальных, т. е. в основе своей гражданско-процессуальных, процедур.