Региональная экономика
Шрифт:
Необходимо отметить, что многие специалисты в области макроэкономических исследований, а также регионалисты отказываются признавать специфику экономических основ и механизмов формирования и обеспечения единства экономического пространства в федеративных государствах.
Социально-экономическое и правовое содержание принципов федерализма возможно рассмотреть на примере упрощенной или идеальной модели, которая формируется, как все существующие ныне федерации, «снизу вверх», т. е. вследствие объединения равноправных государств и регионов. Принципы, лежащие в основе формирования такой модели, следующие.
1. Субъекты федерации, в рамках собственных предметов ведения, признаются равноправными сторонами федеративных отношений.
2. Полноправным признается лишь экономически самодостаточный субъект федерации. Необходимость
3. При формировании федерации ее субъекты делегируют часть своих полномочий государству. Экономико-правовую основу этой системы отношений обеспечивает принцип равенства прав федерации и ее субъектов в рамках предметов их ведения. За субъектами сохраняются права реализовывать определенный набор (специфический для каждой федерации) государственных полномочий. Они охватывают только те сферы, развитие которых не может или не должна регулировать другая сторона. В итоге возникает двухуровневая (федерация и субъекты федерации) система государственного управления, каждый уровень которой отвечает за собственный сегмент государственной политики, гарантируя этим развитие и сохранение единства экономического, политического и правового пространства страны.
40
По этой причине не способные реализовать данный принцип регионы получают статус автономий, административных территорий и пр.
4. Наличие двух уровней государственной собственности. В соответствии с закрепляемыми за федерацией и ее субъектами предметами ведения между ними перераспределяются функции регулирования прав владения, распоряжения и пользования объектами собственности. Эти права, в рамках принципа субсидиарности, необходимы для решения своего сегмента государственных задач. Данное обстоятельство позволяет говорить о существовании в федерациях специфической, реализуемой на пространственном уровне, формы отношений государственной собственности. Ничего подобного не наблюдается в странах с унитарным устройством, где государственная собственность имеет одноуровневую природу.
5. Экономическая самодостаточность субъектов федерации невозможна вне ее финансового обеспечения. Его гарантирует модель бюджетного федерализма, основу которой формирует двухуровневая система государственных финансов, обеспечивающая соответствие доходных полномочий сторон их расходной ответственности. Доходная база федерации и ее субъектов формируется в соответствии с закрепленными за сторонами полномочиями. А поскольку ни федерация, ни субъекты федерации не имеют права вмешиваться в полномочия друг друга, они также не обладают правом посягать и на доходы другой стороны федеративных отношений.
Отмеченные выше принципы федерализма универсальны лишь в рамках идеальной модели. В каждой стране в конкретный исторический период они реализуются с различной степенью полноты и в различных моделях (конституционной, традиционной и регламентарной) федераций [41] .
Направление выбора формы национальной государственности в России определяется также следующими пространственными компонентами:
• экономико-географическая компонента: существенные различия природно-климатических условий, различная насыщенность регионов транспортной, энергетической и прочей инфраструктурой, значительные региональные различия в размещении населения;
41
В литературе также выделяется гегемоническая, классическая, американская дуалистическая, монархическая, республиканская, кооперативная, исполнительная, экономическая, бюджетная и иные модели федерализма (Симонян Г. Р. Федерализация политико-властных отношений в демократических государствах // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2006. Вып. 2. С. 11).
• размещенческая компонента (доставшееся в наследство от СССР) – размещение производительных сил, основанное на принципе «экономика государства – это единая фабрика»;
• социально-экономическая компонента: высокая дифференциация субъектов Российской Федерации по уровню социально-экономического развития, различный уровень накопления «регионального богатства», различия качественного состава населения регионов;
• национально-государственная компонента: административно-территориальное деление, сформированное по национально-государственному принципу. В настоящее время в состав Российской Федерации входят следующие типы административно-территориальных образований: 12 республик, девять краев, 54 области, четыре автономных округа, одна автономная область, три города федерального значения, объединенные в девять федеральных округов. Национально-государственное устройство Российской Федерации сохранилось как ленинский принцип государственного устройства [42] , и таким образом сформировалась асимметрия национальных по названию республик и вненациональных областей, краев, городов федерального значения и Еврейской автономной области. Наиболее опасной в данной ситуации было превалирование системы региональных, подчас этнополитических интересов над интересами национальными. Подобная сложноустроенность пространства объективно требовала отказа от единообразия методов государственного территориального управления;
42
«Мы дали всем нерусским национальностям их собственные республики или автономные области». Ленин В. И. Полное собрание сочинений. Т. 44. С. 146.
• этнокультурная компонента: различия культур, конфессий и исторических традиций, качественные различия представлений о базовых ценностях, разница представлений о допустимых формах реформирования экономики и общества.
Российское общество находится на начальном этапе развития федеративных отношений, пытаясь найти разумный баланс симметрии и асимметрии. И здесь возникают главные вопросы, на которые необходимо дать ответы, поскольку от них зависит сохранение единства экономического пространства страны.
Первый. Как выстраивать отношения между федерацией и ее субъектами на этапе формирования основ федеративных отношений?
Второй. Какой должна быть система государственного территориального управления (государственная региональная политика) в стране, где происходит одновременная смена системы экономических отношений и формы государственного устройства?
Третий. Какой должна быть эта система в условиях предельно высокой дифференциации уровней социально-экономического развития регионов и деформации структуры их экономик?
В 1990-е годы возобладала опасная практика механического, оторванного от социально-экономических реалий расширения полномочий субъектов Российской Федерации. Самым серьезным последствием подобной практики стало делегирование ряду субъектов Федерации дополнительных прав без наделения их ответственностью перед обществом и государством. Это сделало реальной тенденцию превращения страны в конфедерацию, с ее последующим весьма вероятным распадом.
Однако направленные на преодоление этой опасности методы централизации государственного территориального управления породили не менее опасные тенденции.
Во-первых, ограничение участия субъектов Федерации в выработке стратегии социально-экономического развития страны, сопровождающееся постоянным перераспределением их доходного потенциала, снизило заинтересованность исполнительной и законодательной ветвей власти субъектов Федерации в развитии региональных экономик.
Во-вторых, перераспределение доходного потенциала в пользу центра породило и способствовало сохранению большого числа искусственно дотационных субъектов Федерации.
В-третьих, увеличивающееся число «выпадающих» из процесса развития единого (рыночного) экономического пространства региональных экономик разрушает межрегиональную экономическую интеграцию, поскольку в ее основе лежит межрегиональная конкуренцию за инвесторов, а ее подменила конкуренция за получение части доходов федерального бюджета.