Россия и мир в XXI веке

Тренин Дмитрий Витальевич

Очевидно, конечно, что успех в такой схеме управления зависит от степени адекватности видения ситуации лидером, обоснованности поставленных им приоритетов, широты учета интересов различных общественных групп, закулисного влияния теневых структур, личных особенностей и вкусов лидера, состава и качества его ближайшего окружения. Ключевую роль могут играть состояние здоровья лидера и его способность выполнять свои обязанности в необходимом объеме. Наконец, сама схема предполагает кризисные ситуации, связанные со сменой лидера как в плановом, так и в чрезвычайном порядке, и неизбежной в этом случае борьбой за власть.

Другая группа проблем связана с процессом демократизации. Речь идет о постепенном

«взрослении» общества, его конституировании в гражданскую нацию и о предъявлении претензий отдельными группами относительно учитывания их специфических интересов, в том числе во внешней политике. Это неизбежно ведет к столкновению и борьбе интересов за влияние на внешнюю политику. Политика утрачивает авторитарную цельность, становится менее последовательной, возникает спрос на демократическое лидерство.

Россия пока находится в основном в первой фазе, но движение в направлении второй неизбежно по мере экономического и особенно социального развития страны. Для того чтобы избежать хаоса «на пути в демократию», нужно наполнять существующие формально институты необходимым содержанием и развивать их способности для полноценного участия во внешнеполитическом процессе.

Механизм принятия внешнеполитических решений

Российская Конституция предоставляет Президенту Российской Федерации право определять основные направления внешней и оборонной политики. Глава государства является главным дипломатом страны и Верховным Главнокомандующим ее Вооруженными силами и другими войсками. Президенту непосредственно подчинены члены правительства, ответственные за внешнюю политику, оборону и безопасность. Эти чиновники, а также председатели обеих палат Федерального собрания входят в состав Совета безопасности – консультативно-координационного органа, возглавляемого президентом.

Такая ситуация опирается на историческую традицию. Еще в 1906 году, согласно Основным законам Российской империи, император являлся верховным руководителем всех внешних сношений России. Председатель правительства в этой схеме являлся (и остается по сей день) ответственным за решение прежде всего экономических, финансовых, социальных проблем. Правда, в современном мире экономика и финансы являются наиболее интенсивной сферой международного взаимодействия.

Российская модель не уникальна. Схожие системы существуют и у ближайших партнеров и союзников РФ по Евразийскому экономическому союзу и СНГ – в Белоруссии, Казахстане и др. Российская конституционная схема распределения полномочий имеет параллели с системой управления внешней политикой в таких странах, как США и Франция, но, в отличие от них, она остается фикцией в условиях концентрации всей полноты власти в руках «первого лица».

Мы исходим из стабильности конституционного строя Российской Федерации. Россия останется президентской республикой. Вопрос состоит в укреплении и более эффективном функционировании других институтов, отвечающих за внешнюю политику после того, как произойдет неизбежная в какой-то перспективе смена «первого лица».

В том, что касается президентского блока, речь может идти о превращении аппарата Совета безопасности РФ в центр стратегических оценок, планирования, в том числе выработки вариантов политических стратегий и решений. Деструктивное соперничество между Совбезом и другими ведомствами (прежде всего МИДом) может быть предотвращено путем четкого разделения ответственности: Совбезу поручаются выработка общей стратегии и координация, МИДу – ведущая роль в реализации политики.

Особенно остро стоит вопрос о стратегии. Фактически у РФ ни в 1990-е, ни в 2000-е годы не было внятной стратегии ни в целом, ни на конкретных направлениях. Нет ее и сейчас. Украинский кризис –

лишь еще одно горькое тому подтверждение. Как правило, Россия действовала реактивно, отвечая на те или иные шаги других государств. На важнейших направлениях ее внешней политики – европейском, евразийском, китайском, американском – стратегическое планирование отсутствовало. Были в лучшем случае общие идеи и более или менее удачное тактическое маневрирование. Такое положение дел необходимо менять. Секретарь Совета безопасности должен быть не только главным менеджером процесса координации действий различных ведомств в сфере внешней политики, но и главным помощником главы государства в вопросах внешнеполитической стратегии.

Правительство

Согласно Конституции, председатель правительства РФ является вторым лицом в государстве. «Второй» замещает «первого», а при определенных обстоятельствах сам может стать «первым». В соответствии с российской традицией премьер-министр в основном отвечает за вопросы экономики, социальную сферу, науку и образование, региональную и национальную политику. Все эти вопросы, начиная с экономики и финансов, в современных условиях имеют важный «внешний компонент». Глава правительства ведет международные переговоры по внешнеэкономической проблематике. Он возглавляет «большие комиссии» по экономическому сотрудничеству с крупнейшими государствами (с Китаем, в прошлом – с США).

Премьерская должность может рассматриваться как подготовка к президентству, но при условии, конечно, что кандидата поддержит большинство российских избирателей. Глава кабинета министров должен быть полностью готов при необходимости исполнять обязанности президента, в том числе во внешнеполитической области. С развитием российской политической системы значение кабинета министров как важнейшего института исполнительной власти будет расти. На том или ином этапе или в определенных обстоятельствах могут появиться коалиционные правительства. Это еще больше повысит самостоятельную роль премьер-министра.

Министерство иностранных дел остается ведущим ведомством внешнеполитического комплекса, хотя МИД давно утратил монополию в этой сфере. Глава МИДа – часть «президентского блока» в составе правительства. В то же время участие МИДа в работе кабинета – не пустая формальность. «Иностранные дела» неразрывно связаны с внутренними, а внешнеполитические решения вытекают из общих потребностей страны. Необходимость не только координации с другими ведомствами, но и понимание стоящих перед ними задач очевидна. В то же время повышение экономической и финансовой составляющих в принятии внешнеполитических решений требует повышения экономической подготовки и квалификации дипломатов всех уровней. Высшая школа экономики и МГИМО могли бы открыть соответствующие курсы для чиновников соответствующих ведомств, каждый университет по своему профилю.

В экономическом блоке правительства – министерствах финансов, экономического развития, промышленности и торговли, сельского хозяйства, а также в Центральном банке – очевидна потребность в повышении уровня геоэкономической политики и дипломатии. Россия участвует в интеграционном процессе в рамках Евразийского экономического союза, она является членом «Группы 20-ти», МВФ и Всемирного банка, БРИКС и ШОС, Азиатского банка структурных инвестиций и пр. В этой связи очевидна необходимость координации внешнеэкономической деятельности, стратегического целеполагания в этой области. Логично было бы определить головное ведомство, руководитель которого был бы главным помощником главы государства и главы правительства по внешнеэкономическим вопросам, а также главным лицом для соответствующих контактов с российским бизнесом. Такую роль мог бы играть министр финансов.