Россия теряет Арктику?
Шрифт:
Помимо многочисленных картографических – включая зарубежные – изданий, можно, в частности, привести Мирный договор СССР и Великобритании с Финляндией 1947 г., где на приложенной к договору карте четко обозначена линия прохождения границы полярного сектора СССР (по 32°04`35» в. д.).
Эта же линия обозначена в альбоме карт, являющихся «документами демаркации» советско-норвежской границы в соответствии с Договором между СССР и Норвегией о режиме советско-норвежской границы от 29.12.1947.
Таким образом, можно со всей определенностью утверждать, что граница Полярных владений СССР-РФ и на восточном, и на западном участках является международно-признанной, в том числе и Норвегией.
В пересмотре (изменении) в пользу Осло Баренцевомор-ского участка этой границы и заключаются главные негативные политические и экономические последствия Договора о разграничении от 15.09.2010, само заключение которого, в свою очередь, лишний раз подтверждает факт признания Норвегией существования западной границы нашего Полярного сектора .
Учитывая изложенное, Договор 2010 г. до своего вступления в силу, с нашей стороны должен быть, как минимум, дополнен отдельным приложением, предусматривающим устранение перечисленных недостатков и противоречий с тем, чтобы новые договоренности с Норвегией отвечали национальным интересам РФ (а также других заинтересованных государств), и были бы действительно справедливы и прагматичны.
Лучшим вариантом, в сложившейся ситуации, было бы отложить ратификацию до проведения необходимых консультаций и выработки дополнений для включения их в текст Договора.
А.Ю. Плотников
член экспертного Совета Комитета ГД
по безопасности, д.и.н., профессор
6.12.2010 г.
Приложение 25 Экспертная оценка последствий для рыболовства России в Баренцевом море в связи с договором между Российской Федерацией и королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане
В связи с Заявлением группы депутатов Мурманской областной Думы от 23 ноября 2010 г. (прилагается; далее по тексту «Заявление») по вопросу ратификации Договора между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом от 15 сентября 2010 г. в преддверии его ратификации Федеральным Собранием России (далее по тексту «Договор») подготовлена настоящая экспертная оценка последствий для национального рыболовства в Баренцевом море соответствующих положений Договора.
В Заявлении группы депутатов подтверждается их приверженность ранее данной оценке негативного влияния для российского рыболовства в Баренцевом море ряда положений Договора и предлагается принятие, до ратификации, ряда поправок в Приложение 1. Вопросы рыболовства Договора, которые были ранее приняты Постановлением № 2205 от 21 октября 2010 г. Мурманской областной Думой подавляющим большинством голосов депутатов (22 – «за», 1 – воздержался, 0 – против) и затем, без объяснения причин отозваны Постановлением № 2224 от 18 ноября 2010 г. Мурманской областной Думой вновь большинством голосов, но только одной фракции «Единая Россия» (19 – «за» – все еди-норосы; 7 – против, 1 – воздержался).
1. Основные действующие правовые, природоохранные и иные положения в соответствии с которыми осуществляется рыболовство России в Баренцевом море.
С установлением в 70-х гг. XX в. Россией и Норвегией 200-мильных в начале рыболовных, а затем исключительных экономических зон (ИЭЗ) у своего побережья в Баренцевом море были заключены между этими государствами ряд межправительственных соглашений (1975, 1976 гг.) и иных договоренностей (1978–1980 гг.), позволяющих вести промысел добывающими судами России по всему Баренцеву мор, включая и их экономические зоны. Все меры регулирования рыболовства на ежегодной основе рассматриваются в рамках Смешанной Российско-Норвежской Комиссии по рыболовству (далее СРНК), созданной в соответствии с Соглашением между Правительством Союза Советских Социалистических республик и правительством Королевства Норвегия о сотрудничестве в области рыболовства от 11 апреля 1975 г. На сессиях СРНК определяются обще допустимые улов (ОДУ) основных промысловых объектов, их распределение на национальные квоты в соотношении: по треске 50:50, по пикше 50:50, по мойве 60 (Норвегия): 40 (Россия). Эти важнейшие соотношения были установлены в 1975 г. и остаются неизменными в течение 35 лет, что создает стабильность в работе двух стран, предсказуемость и бесконфликтность при определении национальных квот. В последние годы достигнута непростая договоренность о распределении ОДУ по палтусу на национальные квоты в соотношении: 55:45 (Норвегия/ Россия). Эти важнейшие объекты рыболовства являются по признанию обеих Сторон общими запасами для их 200-мильных зон в Баренцевом море. Доступ рыболовных судов в 200-мильные зоны друг друга и условия такого доступа регулируются Соглашением между правительством Союза Советских Социалистических Республик и Королевством Норвегия о взаимных отношениях в области рыболовства от 15 октября 1976 г. В этом соглашении признано, что «значительная часть живых ресурсов Норвежского и Баренцева морей представляют единый экологический комплекс, эксплуатируемый рыбаками обеих стран», и что «… прибрежные государства этого района в первую очередь заинтересованы и несут основную ответственность за выработку решений, касающихся сохранения живых ресурсов…».
С возникновением в 80-х гг. XX в. проблемы разграничения экономических зон и континентального шельфа у своих материковых побережий были достигнуты межправительственные договоренности относительно временных мер регулирования рыболовства в Смежном участке Баренцева моря от 11 января 1978 г., которые также действуют по настоящее время и отвечают интересам обеих Сторон.
Значительный удельный вес в рыболовстве России в Баренцево море имеет морской район, подпадающий под действие Договора о Шпицбергене 1920 г., ограниченного координатами: 74–81 с. ш. и 10–35 в. д., где ежегодно добывается до 150–180 тыс. т ценных в пищевом отношении рыбных объектов (треска, пикша, окунь, палтус, зубатка, сельдь, камбаловые и др.). В 1977 г. Норвегия объявила в этом районе 200-мильную рыболовную зону вокруг архипелага Шпицберген, которую в то время Советский Союз не признал, направив Норвегии 15 июня 1977 г. ноту протеста. Россия также в настоящее время не признает 200-мильную рыбоохранную зону вокруг Шпицбергена. В этой связи, несмотря на то, что Норвегия начала с 1977 г. осуществлять юрисдикцию в области рыболовства в этом районе наши рыбопромысловые суда осуществляют здесь промысел, руководствуясь указаниями федеральных органов вести рыболовство с соблюдением мер регулирования принятыми в СРНК и национальными правилами рыболовства для Северного бассейна. В настоящее время такой промысел ведется российскими судами с возникновением периодически конфликтных ситуаций вплоть до ареста наших судов норвежской береговой охраной.
Тем не менее, существующая правовая база и природоохранные критерии, включая меры регулирования рыболовства, принятые совместно Россией и Норвегией и действующие в настоящее время позволяют, вот уже в течение 35 лет, осуществлять промысел морских живых ресурсов рыболовными судами России по всей акватории Баренцева моря. За последнее 10-летие рыночных отношений среднегодовой вылов России по всему морю составил около 530 тыс. т, в том числе в западных районах Баренцева моря 310–315 тыс. т и в восточных 210–215 тыс. т. Такой режим рыболовства отвечает интересам рыбаков двух стран и позволяет рационально использовать и сохранять морские живые ресурсы Баренцева моря.2. Анализ Положения Договора, касающийся рыболовства.
В самом Договоре, состоящем из 8 статей и 2 приложений, непосредственное отношение к рыболовству имеют ст. 1, 2, 4, 6 и Приложение.
Из 9 абзацев преамбулы Договора, три (6, 7 и 8) непосредственно касаются рыболовства, экономического значения рыбных ресурсов для прибрежных регионов двух стран и некоторых положений экологического подхода при их использовании. Все они носят общий, констатирующий характер и отвечают общепринятой в наших странах договорной международной практике. Вместе с тем в ряде из них имеются алогизмы, некорректные в правовом отношении формулировки о которых будет сказано отдельно.
1. Вопросы рыболовства.
Статьей 1 определяются координаты линии разграничения морских пространств протяженностью около 900 миль и совершенно не уточняются где эта линия разграничивает 200-мильные исключительные экономические зоны, а где она является еще и линией разграничения континентального шельфа. Последнее особенно важно для целей практического рыболовства, поскольку различный (в ряде случаев совпадающий) режим рыболовства осуществляется на шельфе и в 200-мильных зонах.
Неоправданным, как с правовой, так и с рыболовной точки зрения проведение линии разграничения на восточном участке района, подпадающем под действие Договора о Шпицбергене 1920 г. – восточнее 35° с. ш. Этим шагом России признается не только относящийся к Норвегии континентальный шельф Шпицбергена, но и морские живые ресурсы на нем, а также 200-мильная рыбоохранная зона Норвегии от 1977 г.
Статья 2 по существу подтверждает со Стороны России суверенные права и юрисдикцию Норвегии во всей западной акватории Баренцева моря, включая район Договора о Шпицбергене 1920 г. Последствия такого подхода очевидны – полная зависимость от Норвегии доступа для рыболовного флота России в западные самые продуктивные районы Баренцева моря и прежде всего в район Договора о Шпицбергене 1920 г. При этом положение ст. 6 о том, что «настоящий Договор не наносит ущерба правам и обязательствам по другим международным договорам …» неубедителен и в практическом плане для рыболовных целей ничего не дает.
Таким образом, ст. 1 и 2 реально ставят под угрозу беспрепятственное осуществление рыбопромысловой деятельности рыболовного флота России в районе, подпадающем под действие Договора о Шпицбергене, где в последние годы в счет национальных квот России с соблюдением мер регулирования добывается до 160–180 тыс. т ежегодно стоимостью не менее 8—10 млрд. руб.
Статья 4 состоящая из 4-х пунктов, и которые полностью затрагивают рыболовство обеих Сторон и по замыслу составителей должны были сузить либо полностью снять негативные стороны Договора, прежде всего для российского рыболовства. Однако, их анализ показывает, что они еще больше убеждают в обратном. Так в п. 1 ст. 4 провозглашено: «Заключение настоящего Договора не должно негативно влиять на возможности каждой из Сторон в области рыболовства». Во-первых, само выражение «не должно негативно…» весьма двусмысленно: не должно, но может? Во-вторых, отсутствует важнейшее положение о доступе Сторон в традиционные районы рыболовства. Без этого положения п. 1 ст. 4 пропагандистское клише, не имеющее практической реализации.
Особого внимания заслуживает п. 2 ст. 4, который гласит «С этой целью (имеется в виду п. 1 ст. 4 пояснение автора) Стороны продолжают осуществлять тесное сотрудничество в сфере рыбного промысла с тем, чтобы сохранить их существующие доли в объемах общего допустимого улова и обеспечить относительную стабильность их рыболовной деятельности по каждому соответствующему виду рыбных запасов». Оставим пока в стороне нагромождение бессмысленных терминов типа – сфера рыбного промысла и т. д. Существо данного пункта это новая формула перераспределения национальных квот (долей) по каждому рыбному запасу в зависимости от сотрудничества в сфере рыбного промысла. Во-первых, национальные квоты по основным запасам – треске, пикше, мойве, палтусу распределяются вот уже 35 лет по согласованным еще в 1975 г. ключе. Ни разу и никогда, ни Россия, ни Норвегия не ставили вопрос в СРНК о введении нового ключа распределение ОДУ на национальные квоты общих запасов в Баренцевом море. Данное положение п. 2 ст. 4 внесет конфронтацию среди рыбаков других стран, а не развитие сотрудничества. Более того, оно разрушает сложившееся и оправдавшееся на практике традиционное распределению ОДУ на национальные квоты.
Во-вторых, Россия и Норвегия никогда не сотрудничали в «рыбном промысле…». Так как это выражение означает процесс изъятия вылова рыбы из среды обитания. Осуществляется такой процесс рыбаками России и Норвегии самостоятельно без сотрудничества. Такой подход не отвечает интересам российского рыболовства.
Что касается Приложения 1. Вопросы рыболовства Договора, состоящего из 4-х статей, то только ст. 1 и частично ст. 3 отвечают интересам российского рыболовства о продолжении сотрудничества в этой области и в частности в рамках Соглашений 1975 и 1976 гг.
Статья 2 Приложения 1. Вопросы рыболовства содержит наряду с неточностью в терминологии и алогизмами еще и неясность, что же такое «спорный район» и каковы его координаты? Если под этим термином подразумевается «смежный участок», то тогда также следует дать его координаты. Переходной период, указанный в статье в два года для любого района или участка слишком ограничен по времени для целей рыболовства. Как правило, такие переходные периоды устанавливаются более длительные – в 10–15 и даже 20 лет. Последнее было использовано для целей рыболовства в межправительственном соглашении Советского Союза со Швецией при разграничении в Балтийском море экономзон и континентального шельфа.
Статьи 3 и 4 носят общий характер, и они по существу сужают рамки деятельности СРНК рассмотрением мер «… по совершенствованию мониторинга и контроля», определение «…взаимных квот и других мер регулирования». Однако, как в основных статьях Договора здесь также отсутствуют положения относительно традиционных районов рыболовства, на которые должны распространяться единые меры регулирования (правила) рыболовства, развитие сотрудничества по совместным научным программам по мониторингу за состоянием рыбных и иных запасов и другие.
В целом Приложение 1. Вопросы рыболовства в том виде как они сформулированы, не несут элементов развития сотрудничества, как это обозначено в наименовании Договора. Они консервируют, сужают рамки сотрудничества СРНК, которые осуществляются в настоящее время.3. Российское рыболовство в морском районе Шпицбергена и Договор о разграничении. Морской район, подпадающий под действие Договора о Шпицбергене 1920 г. является традиционным районом российского рыболовства с годовым объемом вылова до 160–180 тыс. т стоимостью 8—10 млрд руб. Несмотря на то, что Норвегия ввела здесь в 1977 г. 200-мильную рыбоохранную зону, которую Россия не признает, российские рыболовные суда продолжают осуществлять здесь промысел, руководствуясь специальными указаниями своих федеральных органов основанных на ряде положений Договора о Шпицбергене 1920 г. Казалось бы, что такой режим будет закреплен в Договоре и останется и после вступления его в силу. Вместе с тем ст. 1 и 2 Договора со всей очевидностью передают обширный район к западу от линии разграничения между параллелями 74–81° с.ш., теперь уже с согласия России под непосредственную юрисдикцию Норвегии. Это в свою очередь приведет к невозможности осуществления здесь рыболовства без разрешения Норвегии и только при полном подчинении ее законодательству для этой морской акватории вокруг Шпицбергена включая и 200-мильную рыбоохранную зону. Под норвежский контроль переходят все рыбопромысловые операции, включая инспектирование наших судов и другие действия, такие как задержание, аресты и введение запретов на промысел в том или ином районе вплоть до полного вытеснения нашего рыболовства. Кроме того, создаются предпосылки к введению Норвегией вокруг Шпицбергена 200-мильной исключительной экономической зоны со всеми вытекающими экономическими и политическими последствиями не только для отечественного рыболовства, но и в целом для России.
Таким образом, положениями Договора создается реальная угроза вытеснения отечественного рыболовного флота из морского района Договора о Шпицбергене 1920 г. с потерей ежегодного вылова в 160–180 тыс. т стоимостью 8—10 млрд. руб.
4. Влияние Договора на границу полярного сектора России 1926 г. и сокращение промысловых площадей российского рыболовства Анализ прохождения линии разграничения морских пространств, вытекающей из ст. 1 Договора свидетельствует, что она почти на всем своем протяжении, за исключением одного небольшого участка, расположена восточнее границы полярного сектора установленного Постановлением ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г. Отсюда следует, что, во-первых, Россия отказывается от западной границы полярного сектора. В то же время на востоке – в Чукотском море эта линия сохраняется. Более того, она подтверждена, хотя и не ратифицирована Россией, межправительственным Соглашением с США о разграничении морских пространств в Беринговом и Чукотском морях. Во-вторых, отказ от западной границы полярного сектора 1926 г. и проведение линии разграничения Россией по Договору восточнее упомянутой границы ведет к прямой потере рыбопромысловых площадей в 50–60 тыс. кв. км с возможным выловом на них по экспертной оценке около 30–40 тыс. т рыбы и ракообразных стоимостью не менее 1 млрд руб. в год.
5. О неточностях рыболовной и другой терминологии, алогизмах в тексте Договора
Несмотря на то, что сам текст Договора и Приложение 1. Вопросы рыболовства содержат ограниченное количество статей, касающихся рыболовства, в них имеются значительные погрешности в терминологии, а также алогизмы, что приведет, если не исправить, при их практическом применении не только по недоразумениям между российской и норвежской Сторонами, но может вызвать обострение отношений и даже конфронтацию.
Уже в самой преамбуле Договора и в частности в абзаце 6 употребляется невиданное ранее в договорной практике словосочетание: «… прибрежных рыбопромысловых сообществ…». Что это такое? Прибрежных понятно. А вот «… рыбопромысловых сообществ…»? Рыбопромысловым может быть район, судно. Но тогда причем – сообществ?
Далее в преамбуле используется термин «живые ресурсы», а в ст. 4 п. 3 «морские живые ресурсы». Это что разные или одинаковые понятия для целей Договора? В других пунктах этой статьи используется термин «рыбные запасы». А в Приложении № I еще используется термин «запасов рыб». Чем вызвана такая различная терминология?
В восьмом абзаце преамбулы термин «рациональное» почему-то относится к управлению «живыми ресурсами». Как правило, в международной договорной практике термин «рациональное» применяется в сочетании к «использованию морских живых ресурсов».
О погрешностях в ст. 4 пп. 1 и 2 отмечалось ранее, но они имеются и в п. 3 данной статьи. В ней подчеркивается «защита морских живых ресурсов и сохранение морской среды». В соответствии с международной договорной практикой все должно быть наоборот – «…сохранение морских живых ресурсов и защита морской среды…».
В ст. 2 Приложения 1. Вопросы рыболовства упоминаются «технические правила», а в ст. 3 – уже «меры регулирования». Это одно и тоже или разные понятия?
В этой же ст. 2 говорится о «размерах ячеи сетей (чего – тралов, неводов, плавных сетей и т. д.?) и минимального размера (опять чего – рыб, моллюсков, крабов, китов, тюленей, птиц и т. д.?)». Такие, мягко говоря, погрешности снижают уровень такого ответственного документа, каким является настоящий межгосударственный Договор.