Россия в канун войны и революции. Воспоминания иностранного корреспондента газеты «Таймс»
Шрифт:
Нельзя сказать, что сегодня административное управление безупречно, но оно несравненно чистоплотнее, чем в былые времена. Хотя общественное мнение уже не так влиятельно, как в начале шестидесятых, все же оно достаточно сильно, чтобы пресекать множество злоупотреблений, которые во времена Николая I и его предшественников встречались так часто, что уже примелькались. По этому поводу я еще выскажусь ниже.
Если в империи царей процветают административные злоупотребления, то не из-за недостатка продуманных законов. Пожалуй, ни в одной стране мира нет более объемного законодательства, и в теории не только чиновники, но даже и сам царь обязан подчиняться установленным законам, подобно нижайшим из его подданных. Это один из тех нередких в России случаев, когда теория довольно-таки отличается от практики. В реальной жизни император может в любой момент отменить закон так называемым высочайшим повелением, а министр – «толковать» закон в своих циркулярах, как ему заблагорассудится. На это часто сетуют даже сторонники самодержавной власти. По их мнению, законное самодержавие сильного царя – прекрасный институт для России; они возражают только
Поскольку англичанину может быть трудно представить себе, как законы могут приниматься без парламента или какого-либо иного законодательного органа, я вкратце объясню, каким образом русская бюрократическая машина издавала их до учреждения Думы в 1906 году.
Если министр полагал, что тому или иному институту из числа находящихся в его ведении требуется реформа, первым делом он представлял императору официальный доклад по этому поводу. Если император соглашался с министром касательно необходимости реформы, он приказывал назначить комиссию для рассмотрения этого вопроса и подготовки подробного законопроекта. Комиссия бралась за работу, на первый взгляд, весьма основательным образом. Для начала она изучала всю историю данного института в России с древнейших времен, а точнее, слушала эссе на эту тему, специально подготовленное по такому случаю каким-нибудь чиновником, который питал вкус к историческим изысканиям и обладал приятным литературным стилем. Следующий шаг, если воспользоваться выражением, часто встречающимся в протоколах подобных комиссий, заключался в том, чтобы «пролить на дело свет науки». Для этой важной задачи подготавливался меморандум об истории подобных институтов в иных странах, в нем также детально излагались многочисленные теории французских и немецких теоретиков-законоведов. Как правило, в эти меморандумы включались все европейские страны, кроме Турции; иногда отдельно рассматривались небольшие германские княжества и главные швейцарские кантоны.
Дабы проиллюстрировать характер этих выдающихся литературных произведений, позвольте мне привести один пример. Из груды подобных бумаг, лежащих передо мной, я беру одну почти наугад. Это меморандум, составленный в связи с предполагаемой реформой благотворительных учреждений. Сначала я вижу в нем философское исследование благотворительности в целом; затем несколько замечаний касательно Талмуда и Корана; затем сведения о том, как поступали с нищими в Афинах после Пелопоннесской войны и в Риме при императорах; далее несколько туманных наблюдений о Средневековье и цитата, вставленная с явным намерением покрасоваться знанием латыни; завершается документ отчетом о современных законах о бедности, где я встречаю «доминирование англосаксов», короля Эгберта, короля Этельреда; «примечательную книгу исландских законов Храгас»; Швецию и Норвегию, Францию, Голландию, Бельгию, Пруссию и почти все мелкие немецкие княжества. Самое поразительное, что вся эта масса исторических сведений от Талмуда до последних законодательных актов Гессен-Дармштадта уместилась на двадцать одной странице в восьмую долю листа! Доктринальная часть меморандума не менее насыщенна. В нее силой втиснуты множество уважаемых имен из литературы Германии, Франции и Англии; и общие выводы из этой груды сырых, непереваренных фактов называются «последним словом науки».
Может быть, читатель подозревает, что я специально выбрал какой-то совершенно исключительный пример? Если так, то давайте достанем из папки следующий документ. Он относится к проекту закона о тюремном заключении за долги. На первой странице я нахожу ссылки на «салические законы V века» и «иерусалимские ассизы 1099 года от Р. Х.». Этого, я думаю, будет достаточно. Перейдем к следующему этапу.
Постигнув таким образом квинтэссенцию человеческой мудрости и опыта, комиссия далее рассматривала вопрос о том, как эти ценные результаты можно применить в России, дабы они соответствовали имеющимся условиям и местному своеобразию. Для человека практического склада это, конечно, самая интересная и самая важная часть работы, но российские законодатели уделяли ей сравнительно мало внимания. Я очень часто обращался к этому разделу официальных бумаг, чтобы составить мнение о реальном положении дел в стране, и каждый раз меня ждало глубокое разочарование. Расплывчатые общие формулировки, основанные на априорных рассуждениях, а не наблюдениях, да несколько статистических таблиц, которых осторожный исследователь должен избегать, словно засады, – этим набором слишком часто и ограничивалось дело. За тонкой пеленой псевдоэрудиции достаточно ясно проступали реальные факты. Эти философы-законодатели, проводившие жизнь в чиновной атмосфере Санкт-Петербурга, знали о России столько же, сколько настоящий кокни знает о Великобритании, и в этой части их труда им никак не помогали ученые немецкие трактаты с бездонными кладезями исторических фактов и бесконечными философскими спекуляциями.
Из комиссии проект передавался в Государственный совет, где его, конечно же, рассматривали и подвергали критике и даже, возможно, в чем-то меняли, но едва ли улучшали в практическом плане, поскольку члены совета раньше сами заседали в подобных же комиссиях, а теперь лишь еще больше окостенели за годы бюрократической рутины. Фактически совет представлял собой собрание чиновников, мало разбиравшихся в практических, повседневных потребностях простых сословий. Ни единый купец, ни единый фабрикант, ни единый крестьянин никогда не входил под его священную сень, и практические возражения редко нарушали его бюрократическую безмятежность. Поэтому неудивительно, что порой он принимал законы, которые сразу же оказывались абсолютно неработоспособными.
Из Государственного совета законопроект передавался императору, и тот обычно начинал с изучения подписей. Согласные ставили подписи в одной колонке, а несогласные – в другой. Если его величество не был специально ознакомлен с данным вопросом, а он, разумеется, не мог быть ознакомлен со всеми представленными ему делами, он обычно ставил свою подпись вместе с большинством или с той стороны, где видел имена сановников, мнению которых он особенно доверял; если же у него были собственные твердые взгляды, он ставил подпись там, где считал нужным, и она перевешивала подписи любого количества советников. Таким образом, небольшое меньшинство могло превратиться в большинство. Когда совет рассматривал важный вопрос, например о том, как долго следует преподавать латынь и греческий язык в старших классах, лишь два члена высказались в пользу классического образования, которое на тот момент было чрезвычайно непопулярным; но император Александр III, пренебрегши общественным мнением и рекомендациями советников, своей подписью склонил более легкую чашу весов на сторону любителей классики, и они восторжествовали.
Глава 2. Земство и местное самоуправление
После освобождения крепостных крестьян настоятельно требовалась реформа для повышения эффективности губернского управления. Во времена крепостничества император Николай, имея в виду помещиков, в шутку говорил, что у него в империи пятьдесят тысяч самых рьяных и опытных потомственных полицмейстеров. Закон об освобождении крестьян навсегда упразднил власть этих потомственных полицмейстеров, и ее срочно нужно было заменить чем-то другим. Вследствие этого было организовано крестьянское самоуправление на основе деревенской общины; однако оно далеко не отвечало требованиям ситуации. Самой крупной ее единицей была волость, в состав которой входило лишь несколько соседних общин, а ее действия ограничивались исключительно крестьянством. Сложилась очевидная необходимость ввести более крупную административную единицу, где могли бы учитываться интересы всех слоев населения, и в ноябре 1859 года, более чем за год до указа об освобождении, Александр II распорядился рассмотреть этот вопрос. Комиссия подготовила проект с целью придать неэффективной, дезорганизованной администрации губерний большее единство и самостоятельность. Проект был подготовлен в должный срок и после обсуждения в Государственном совете получил одобрение императора в январе 1864 года. Говоря словами пояснительной записки, он должен был дать насколько возможно полное и логическое развитие принципу местного самоуправления. Так было создано земство, что привлекло большое внимание в Западной Европе.
Мое личное знакомство с этим любопытным институтом относится к 1870 году. Вскоре после прибытия в Новгород в том же году я познакомился с одним господином, которого мне описали как «председателя губернской земской управы», и, найдя его любезным и общительным человеком, попросил его рассказать кое-что об учреждении, коего он был главным представителем. С максимальной готовностью он предложил стать моим наставником, познакомил меня с коллегами и пригласил заходить к нему в канцелярию так часто, как я того пожелаю. И я не раз пользовался его приглашением. Сначала мои визиты были из осторожности редкими и краткими, но когда я осознал, что мой новый друг и его коллеги в самом деле хотят познакомить меня со всеми тонкостями земского управления и даже отвели особый стол в председательском кабинете для моего удобства, я стал их постоянным гостем и ежедневно проводил несколько часов в управе, изучая текущие дела и записывая интересные статистические и другие сведения, поступавшие в управу, как если бы я был одним из ее служащих. Когда чиновники управы ездили инспектировать больницу, психиатрическую лечебницу, учебное заведение по подготовке сельских учителей или любое другое земское учреждение, они всякий раз звали меня с собой и не пытались скрыть от меня какие-либо недостатки, которые им доводилось обнаружить.
Все это я упоминаю затем, чтобы показать готовность большинства россиян оказать всяческое содействие иностранцу, желающему всерьез изучить их страну. Они считают, что за границей издавна их не понимают и систематически на них клевещут, и всеми силами желают устранить распространенные заблуждения касательно их родины. К их чести надо сказать, что у них очень мало или вовсе нет того ложного патриотизма, который стремится скрыть национальные недостатки; и в критике самих себя и своих учреждений они скорее проявляют чрезмерную суровость, нежели излишнюю снисходительность. Во времена Николая I сторонники правительства громко заявляли, что живут в самой счастливой и хорошо управляемой стране мира, но этот поверхностный официальный оптимизм давно уже вышел из моды. За все те годы, что я провел в России, я везде находил предельную готовность помочь мне в моих изысканиях и очень редко замечал обычай «пускать пыль в глаза иностранцам», о котором так много говорили некоторые авторы.
Земство – это своего рода местная администрация, дополняющая деятельность сельских общин и отвечающая на те более высокие потребности общества, которых отдельные общины не могут удовлетворить. Его основные обязанности – содержать дороги и мосты в исправном состоянии, обеспечивать транспортом сельскую полицию и других должностных лиц, надзирать за начальным образованием и санитарными нормами, следить за состоянием посевов и принимать меры против возможного голода, словом, в четко определенных пределах делать все, что в его силах, для повышения материального и морального благосостояния народа. По форме данный институт является парламентским, то есть представляет собой собрание депутатов, которые съезжаются регулярно раз в год, и постоянный исполнительный орган, избираемый собранием из числа своих членов. Если собрание считать местным парламентом, то управа соответствует кабинету министров. В силу этой аналогии моего друга председателя иногда в шутку величали премьер-министром. Раз в три года помещики, сельские общины и муниципальные объединения в определенной установленной пропорции избирают земских депутатов. Такое собрание и такая управа есть в каждой провинции (губернии) и каждом районе (уезде), на которые подразделяются губернии.