Руководство по закупкам
Шрифт:
Piga G., Zanza M. An Exploratory Analysis of Public Procurement Practices in Europe // Khi Thai et al. (eds.) Challenges in Public Procurement: An International Perspective. PrAcademics Press, 2004. Ch. 10. Р. 179–206.
Public Procurement Network Public Procurement in Europe. Final Report. 2005.
Thai K.V. Challenges in Public Procurement // Khi Thai et al. (eds.) Challenges in Public Procurement: An International Perspective. PrAcademics Press, 2004.
Сайты
Defense Procurement and Acquisition Policy: http://www.acq.osd.mil/dpap/cpic/cp/contract_pricing_reference_guides.html
Eurostat: http://europa.eu.int/comm/eurostat
Eurostat: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/portal/page/portal/eurostat/home/
EU Public Procurement Learning Lab: http://www.eng.consip.it/on-line/en/Home/ResearchDevelopment/Projects/Eulab.html
General Services Administration (GSA): http://www.gsaauctions.gov
International Federation of Purchasing and Materials Management (IFPMM): http://www.ifpmm.org
International Purchasing and Supply Education and Research Association (ISPERA): http://www.ispera.com
Public Procurement Network (PPN): http://www.publicprocurementnetwork.org/
Small Business Administration (SBA): http://www.sba.gov/
Часть II. Основные стратегические принципы
3 Когда следует централизовать закупки?
Никола Димитри, Федерико Дини, Густаво Пига
3.1. Введение
«Технологические и организационные инновации могут одновременно способствовать развитию сотрудничества и проявлению инициативы. Очевидным источником подобной динамики являются информационные технологии. Совершенствуя методы оценки эффективности и коммуникации, эти технологии позволяют проявлять больше инициативы (за счет снижения стоимости стимулирования) и укрепляют сотрудничество (облегчая координацию и взаимодействие между подразделениями)» [Roberts, 2004, p. 112].
Стремление к контролю издержек и упорядочению процессов привело к повышению интереса к вопросам централизации и децентрализации закупок среди теоретиков, практиков закупок и государственных чиновников. Эффективная политика закупок является, по нашему мнению, одним из основных направлений деятельности частных компаний, международных организаций и правительств. В этой главе закупочные системы будут рассматриваться с точки зрения степени их централизации.
Учитывая значительный объем привлекаемых ресурсов, компании и правительства стараются оптимизировать закупки с целью обеспечения получения лучших ценностей за потраченные деньги (value for money) для хозяйственных субъектов и налогоплательщиков [45] . Основным решением для достижения этой цели часто является выбор между централизованной и децентрализованной системой закупок; прибыльность, эффективность и контроль бюджета в частной компании или госадминистрации могут значительно различаться в зависимости от организации и управления закупками [46] .
45
По некоторым оценкам, на частные закупки приходится около 50 % доходов. См.:В Европе и США на госзакупки приходится около 16 и 20 % ВВП соответственно (см. Главу 2). Более подробно об этом см.: [Moon, 2005; Thai, Grimm, 2000; Jones, 2002; Andersen et al., 2003].
46
Считается, что централизованные закупки позволяют экономить до 15–20 % при покупке сырья и услуг. См.:http://www.purchasing.com/article/CA273586.html.
Перед обсуждением основных аспектов проблемы следует определиться с понятиями централизации и децентрализации в закупках; мы различаем три типа закупочных схем [47] .
• Полная централизация: закупки считаются полностью централизованными, когда основные решения (что, как и когда) о закупке продуктов, как путем конкурентных торгов, так и путем переговоров, для удовлетворения нужд компании или государственных органов находятся в руках головного офиса компании или центрального государственного института. Более того, условия контрактов на закупаемые товары одинаковы для местных отделений компании [48] или местных госадминистраций (для государственных заказчиков).
47
Авторы работы [McCue, Pitzer, 2000] предлагают определение централизованных и децентрализованных закупок. Крайний случай представлен единым центральным закупочным институтом, в который конечные потребители посылают свои запросы. Институт рассматривает запросы, выбирает подрядчиков, обсуждает цены и принимает решение о закупке. В противоположном случае, для крайне децентрализованной системы, решение по всем перечисленным элементам принимается конечными потребителями.
48
Подразделений, филиалов компании или дочерних компаний. – Примеч. научного редактора русского перевода И. В. Кузнецовой.
• Полная децентрализация: закупки считаются децентрализованными, когда решение о том, когда, что и как закупать, находится в руках местных отделений компаний, отдельных компаний или местных госадминистраций (каждого государственного заказчика).
• Гибридная модель: между полной централизацией и полным делегированием полномочий на осуществление закупок существует ряд моделей, в которых центральные и местные органы делят ответственность по закупочным решениям.
В частных и государственных закупках превалируют гибридные модели, в которых центральный орган определяет общую стратегию и политику. К примеру, оценка эффективности закупок 2004 г., проведенная информационной консалтинговой фирмой Эй Ти Карни (A.T. Kearney) в 275 международных компаниях, показывает, что все большую популярность набирают модели, в которых стратегические решения принимаются на центральном уровне, а сделки осуществляются на местном уровне [49] .
49
См.: http://www.atkearney.de/content/misc/wrapper.php/name/file_aep_2004_s_1224156603d570.pdf/download/1
Несмотря на популярность гибридных моделей, нет точных данных о преобладающих в частных компаниях структуре и условиях контракта. В госзакупках, наоборот, рамочные контракты и соглашения, установленные центральными закупочными институтами от лица госадминистраций, применяются довольно часто. В условиях такой мягкой централизации рамочные контракты позволяют всем государственным органам приобретать определенный набор товаров и услуг в установленный промежуток времени по определенной (и часто пересматриваемой) цене. Госорганам рекомендуется прибегать к подобным контрактам во всех случаях кроме тех, когда требуемый товар или услуга отсутствуют или их могут предоставить местные поставщики на более выгодных условиях цены и качества.
Нет сомнений в том, что за последние годы многие страны повысили уровень централизации в закупках. Например, после периода скептического отношения к централизации закупок, которая воспринималась как фактор монопсонизации и снижения конкуренции, новая Директива ЕС 2004/18 в исключительном порядке признала возможность существования центральных закупочных институтов.
И действительно, централизация госзакупок стала явной тенденцией в Европе, США, Южной Америке и Азии. Примерами центральных закупочных организаций, созданных в Европе за последние десять лет, стали OGC Buying Solutions (Великобритания, см. вставку 3.1), UGAP и Opache (Франция), Consip (Италия), Hansel (Финляндия), SKI (Дания), Statskontoret (Швеция) и BBG (Австрия) [50] . Американская GSA (см. вставку 3.2), созданная в 1949 г. для обслуживания федерального правительства, считается одной из наиболее продвинутых централизованных государственных торговых площадок в мире [51] . GSA предоставляет широкий спектр товаров и услуг федеральному правительству США. Кроме того, в период с 2002 по 2004 гг. некоторые штаты (Флорида с программой My Florida Marketplace, Северная Каролина с NC E-Procurement@Your Service и Калифорния с программой California Performance Review) создали электронные закупочные платформы для предоставления централизованных срочных контрактов всем госадминистрациям штата.
50
Эти организации централизуют закупки в объемах от 0,04 до 1,84 % от всех госзакупок. На Мальте и в Венгрии на центральные организации приходится 10 и 67 % соответственно. Подобная неоднородность объясняется, безусловно, различием законодательства. См.: [Piga, Zanza, 2004, ch. 2].
51
См. Главу 2 данной книги.
Вставка 3.1. Министерство государственной торговли Соединенного Королевства
Министерство государственной торговли (OGC) было создано 1 апреля 2000 г. Целью проекта стало существенное увеличение соотношения цены и качества в бюджете госзакупок, составлявшем около 13 млрд фунтов. В результате слияния закупочных услуг, ранее оказываемых Закупочным агентством (TBA), Центральным агентством компьютеров и телекоммуникаций (CCTA), Советом гражданской недвижимости (PACE) и закупочными отделами Казначейства, 1 апреля 2001 г. была создана OGC Buying Solutions. Эта крупная организация обеспечивает госорганы более чем 50 тыс. видов товаров и услуг посредством рамочных соглашений, а также профессиональной поддержкой в закупке услуг телекоммуникаций, электроэнергии, услуг безопасной электронной почты, Интернета, передачи данных и издательских услуг.