Руководство по закупкам
Шрифт:
Часть V. Предотвращение сговора и коррупции
14. Предотвращение сговора в закупках
Джан Луиджи Альбано, Паоло Буччиросси, Джанкарло Спаньоло, Маттео Занза
Система закрытых заявок, с публичным раскрытием полной информации о цене и условиях каждого участника на торгах, является идеальным средством для выявления факта снижения цены [Stigler, 1964, р. 48].
14.1. Введение
Механизм конкурентных закупок обычно разрабатывается с целью выбрать наиболее эффективного подрядчика в пуле фирм-конкурентов и максимизировать экономию покупателя. Тем не менее фирмы не относят конкуренцию к приоритетным сценариям развития. Ожесточенная конкуренция ими отвергается.
Успешные «аукционные ринги» значительно повышают цены поставок или снижают качество поставляемых товаров до необходимой цены, представляя таким образом основную проблему при организации закупок. По выражению Джона Викерса, председателя Управления законной торговли Великобритании (UK Office of Fair Trade, OFT), сговоры при участии в торгах лишают покупателей преимуществ, предоставляемых конкуренцией [346] .
Формирование картелей не является предметом лишь академических дискуссий. Франция недавно оштрафовала двадцать одну строительную компанию на 17,3 млн евро за скоординированное участие в торгах с целью дальнейшего строительства магистрали. В Нидерландах 344 компании были оштрафованы за нечестное предложение цены в связи с договорами на строительство высокоскоростной железнодорожной магистрали общественного значения в Бельгию и Францию. В Великобритании OFT объявило 12 июля 2005 г. о наложении штрафов на шесть подрядчиков-кровельщиков в западно-центральной Шотландии за установление цены посредством тайного сговора участников торгов в нарушение раздела 1 Закона о конкуренции. В декабре 2005 г. эксперты OFT доложили о раскрытии убедительных свидетельств более чем 1000 подозрительных случаев аукционных рингов среди строительных компаний, включающих контракты на 500 млн фунтов стерлингов, лишь за предыдущие одиннадцать месяцев [347] .
346
См.: http://www.oft.gov.uk/News/Press+releases/2005/126-05.htm
347
См.: The Times. 2005. December 2.
В 2004 г. финские и шведские антимонопольные органы раскрыли картель на асфальтовом рынке, действовавший в течение почти десяти лет. Согласно данным Шведского антимонопольного комитета, после раскрытия асфальтового картеля Государственное дорожное управление, которое стало основной «жертвой» картеля, зарегистрировало 25–30-процентное снижение цен в некоторых регионах. В 2001 г. Итальянский антимонопольный комитет (Italian Competition Authority, ICA) наложил штраф в связи с соглашением, основанным на сговоре между некоторыми участниками конкурентных торгов за предоставление «талонов на питание». Восемь из десяти фирм были осуждены за формирование «аукционных рингов». Расследование показало, что участники картеля договорились о создании, применительно к разным лотам, аукционных объединений по заявкам, которые должна была подавать каждая группа, и согласовали в каждой группе выбор фирмы, которая единственная должна была быть активным участником торгов. Все это лишь немногие примеры недавних случаев сговора в конкурентных закупках.
Что означает «сговор»? Для практических целей сговор можно рассматривать как любые действия, совершаемые группой фирм, которые направлены на воспроизведение или приближение к рыночному результату, к которому стремится единственная доминантная фирма. Для достижения этой
1. Установление цены или создание «аукционного ринга», посредством чего фирмы в сговоре определяют победителя торгов и заявку, которой будет присужден контракт. Всем другим членам картеля дается указание предлагать более высокие цены или менее выгодные условия (ложные заявки). Сговор по такой схеме требует установления правил распределения части полученного дохода победившим участником в пользу других членов картеля. Это возможно сделать благодаря сценарию регулярных конкурентных торгов, например, по принципу ротации, на основе которого на каждую дату отбирается новый победитель.
2. Соглашения по разделу рынка, которые делят клиентов в соответствии с определенными признаками (например, расположение) и относят к заранее определенному победителю торгов. Все члены картеля, кроме назначенного победителя, соглашаются подавать ложные заявки.
3. «Плата за участие в торгах», в соответствии с которой торговое объединение (или консорциум) взимает плату с претендентов за право подачи заявки. Участники прибавляют стоимость этой «платы» к цене своего предложения. Средства, накопленные из «плат за участие в торгах», позднее распределяются между участниками картеля в соответствии с заранее установленным правилом распределения.
Даже если фирмы способны договориться о механизме «раздела пирога», сговор влечет и другую основополагающую проблему – обеспечение следования схеме сговора. Хотя прибыль от координации действии в сговоре очевидна, каждая отдельная фирма (или по крайней мере некоторые из них) могут повысить свои поступления в краткосрочном периоде, уклоняясь в одностороннем порядке от согласованной линии поведения и захватывая бизнес у своих конкурентов, состоящих в сговоре. Разумеется, фирмы не могут рассчитывать на правовую систему для принудительного исполнения своих схем в противоправных сговорах. Поэтому они вынуждены полагаться на самодисциплину, т. е. на рыночный механизм, который наказывает за нарушения. Если поставщики являются долгосрочными конкурентами, то эффективный механизм обеспечения следования схеме сговора состоит во взаимном мониторинге рыночного поведения. Любое отклонение от согласованной стратегии, как правило, наказывается этапами ценовых войн, обычно захватывающих все фирмы, состоящие в сговоре. Таким образом, если текущая стоимость краткосрочной прибыли при отклонении от сговора ниже, чем текущая стоимость в перспективе долгосрочных убытков, вызванных последующим этапом жесткой конкуренции, каждая фирма посчитает разумным присоединиться к схеме сговора и никогда не отклонится от него.
В качестве общего заключения можно сказать, что фактор способствует сговору, если (1) он помогает фирмам решить проблему координации с помощью установления простого принципа «раздела пирога»; или (2) он сокращает краткосрочную прибыль, которую фирма может получить, отклоняясь от условий сговора; или (3) он делает наказание более скорым или более суровым; или (4) он повышает уровень прибыли от сговора. Противоположное утверждение верно, если условия (1) – (4) сформулированы наоборот. Это краткое рассуждение показало, что некоторые факторы могут оказывать двойной эффект на сговор. Например, они могут упростить проблему координации, но сократить возможности для обеспечения исполнения сговора, или повысить как прибыль от сговора, так и от его неисполнения. Оценка воздействия этих факторов на сговор должна включать в себя анализ каждого отдельного случая.
Эта глава построена следующим образом. В разделе 14.2 мы исследуем, как структурные факторы рынка закупок влияют на устойчивость сговора. Мы выдвигаем некоторые положения, разработанные экономическим анализом для стандартных олигополий, и рассматриваем частный случай их применения к закупкам. В разделе 14.3 рассматриваем, как надлежащий выбор закупщиком формата торгов, правил присуждения контракта (оценки предложений), допустимости аукционных объединений и субподряда может снизить риск успешно проведенного мошенничества на торгах. Приложение 14.1 содержит подробное описание того, как Итальянский антимонопольный комитет раскрыл активный картель (и доказал его виновность) в закупках талонов на питание, в Приложении 14.2 рассматриваются характеристики директивы Европейского союза 2004/18/ЕС о рамочных соглашениях в закупках, которые могут потенциально способствовать заключению сговоров.