Русская Доктрина
Шрифт:
Административная реформа была начата в условиях отсутствия четко регламентированных полномочий, зон ответственности и субординации вновь созданных федеральных органов исполнительной власти. Равным образом не были заранее отработаны: взаимодействие между вновь созданными структурами; взаимодействие самих новых ведомств с собственными территориальными органами; взаимодействие новых структур госуправления с хозяйствующими субъектами.
В настоящее время деятельность ряда агентств носит фактически фиктивный характер. Целый ряд агентств и госкомпаний, наоборот, открыто игнорируют указания профильных министров. Это в особенности характерно для системы Минтранса, где министр фактически утратил оперативный контроль над Федеральным агентством воздушного транспорта (Росавиацией), Федеральным агентством железнодорожного транспорта и ОАО “РЖД”. Подобная ситуация характерна и для взаимоотношений Минфина России с Федеральной налоговой службой и пр. Отмечен беспрецедентный случай двойного подчинения федеральной службы. Например, Федеральная таможенная служба находится в ведении Минэкономразвития, контролирующего нормативно-правовое регулирование в таможенной сфере. Кроме того, в ведении Минфина осталось право определять таможенную стоимость товаров (на основе которой и устанавливается размер пошлины) и контролировать поступление таможенных платежей через систему Федерального казначейства. Таким образом, за ФТС остались только функции надзора за выполнением законодательства участниками внешней торговли.
В целом, по оценке экспертов правительственной Комиссии по административной реформе, число признанных избыточными и ликвидированных функций Правительства составляет примерно 2 тысячи. Как полагают эксперты, из оставшихся примерно 3 тысяч около 200 важных функций, объединенных логикой управления в 30-40 однотипных групп, неправомерно раздроблены, распределены между несколькими федеральными ведомствами; неадекватно своему значению представлены в структуре федеральных органов исполнительной власти, фактически выполняются не теми ведомствами, за которыми они закреплены указами Президента и распоряжениями Правительства.
Форсированные мероприятия по реализации административной реформы вызвали ускоренную фрагментацию Правительства. Уже в апреле–мае 2004 года оно превратилось в конгломерат конкурирующих групп игроков, занятых ожесточенной борьбой за ключевые властные функции (формирование бюджета, управление Стабилизационным фондом, управление госимуществом, таможенное регулирование и пр.).
Хотя средства на финансирование административной реформы были заложены в бюджете-2004, Минфин в течение 4-5 месяцев с момента старта административной реформы задерживал разделение счетов ликвидируемых министерств и вновь создаваемых органов федеральной исполнительной власти и их финансирование согласно утвержденной смете расходов. Все это привело к многомесячному кризису соподчиненности в деятельности министерств и ведомств, который был частично преодолен лишь в I квартале 2005 года. В течение мая 2004 – февраля 2005 года значительная часть федеральных органов исполнительной власти должным образом не исполняли своих функций и не взаимодействовали друг с другом.
Таблица 1. Цели и результаты административной реформы
Свидетельством тому, что эффективность правительства снизилась, можно считать, например, малоуспешный старт реформы льгот, резкое снижение собираемости единого социального налога в I квартале 2005 года и беспрецедентную затяжку с принятием среднесрочной программы социально-экономического развития РФ на период 2005–2008 годов и сценарных условий социально-экономического развития страны и прогнозных показателей доходной части федерального бюджета на 2006 год и на период до 2008 года. Общие потери от снижения эффективности федеральных органов власти в 2004–2005 годах в результате реорганизации Правительства оцениваются экспертами Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования на уровне 700–800 млрд руб.
Итоги 2004 года продемонстрировали и резкое ухудшение количественных показателей эффективности Правительства. Так, предыдущие российские кабинеты 1998–2003 годов принимали за год порядка 1200–1500 постановлений и столько же распоряжений. Соответствующие показатели действующего Правительства (при том, что в результате реформы число ведомств выросло с 56 до 81) в 2004 году оцениваются на уровне примерно 550 постановлений и 850 распоряжений.
В девяти федеральных министерствах, входящих в структуру Правительства, число заместителей министров было в ходе административной реформы сокращено до 18, а число директоров департаментов – с 250 до 100. Не добившись искомой цели – реального разделения функций прежних министерств по нормативно-правовому регулированию, аналитике и мониторингу; по надзору над рынками; по оказанию госуслуг и управлению госимуществами между соответственно обновленными министерствами, службами и агентствами, – административная реформа уже привела к одномоментному распаду целого ряда эффективных ведомственных и отраслевых управленческих команд. При этом комплектование среднего аппаратного звена министерств и ряда вновь созданных федеральных служб и агентств (например, подчиненных Минздравсоцразвития Росздрава и Росздравнадзора) столкнулось с жестким кадровым дефицитом и не завершено до сих пор.
В 2004 году по сравнению с предыдущими годами механизм распределения бюджетных средств не стал более прозрачным. По оценкам аналитиков ФБК, в 2004 году лишь 7,7% закупок приходится на открытые конкурсы, что существенно ниже соответствующих показателей 2002–2003 годов. Это очевидным образом свидетельствует о несостоятельности прогнозов относительно снижения коррупции в правительственных структурах в результате первого этапа административной реформы.
Одной из целей административной реформы разработчики называли борьбу с коррупцией и снижение “коррупциогенности” управленческих процедур путем упрощения принятия решений. Между тем главной причиной кратного ухудшения показателей деятельности кабинета большинство экспертов называют как раз резкое удлинение “цепей согласования” правительственных решений в связи с увеличением – в рамках административной реформы – числа федеральных ведомств в полтора раза.
3. К государству контрреформации
Подлинно национальное государство пользуется полученной им свободой выбора решений с известной осторожностью. Как справедливо заметил один из отцов русского консерватизма Николай Михайлович Карамзин: “Всякая новость в государственном порядке есть зло, к коему надо прибегать только в необходимости”. Ответственное государство не может позволить себе того реформаторского хаоса, который стал в России нормой за время верховенства бюрократического мессианизма. Реформизм последних столетий нуждается в своеобразной контрреформации, то есть в выработке умения изменяться, изменять общество и государство, в том числе и самым решительным образом, но без катастрофических последствий реформ, без разрыва общественной непрерывности, без травмирования тканей национально-государственной традиции.
Контрреформистская власть должна “принимать” уже свершившиеся социальные изменения, а не “даровать” и навязывать их. Напротив, “дароваться” сверху могут и должны прежде всего подтверждения старинных прав, привилегий и исторически сложившихся общественных институтов. Власть должна выступать не как “локомотив перемен” (таким локомотивом реально или номинально должно быть общество), а как “остров стабильности”. Это не означает, что государство должно быть намеренно “ретроградным”. Напротив, приписываемая власти в России роль “последнего азиата” является не чем иным, как оборотной стороной роли “первого европейца”. Государство не должно быть ни впереди изменений, ни позади их, но там, где этого требуют интересы национального выживания, всегда складывающиеся из двух составных частей – национальной идентичности и национальной конкурентоспособности.
Власть должна выступать не как “локомотив перемен”, а как “остров стабильности”. Государство не должно быть ни впереди изменений, ни позади их, но там, где этого требуют интересы национального выживания, всегда складывающиеся из двух составных частей – национальной идентичности и национальной конкурентоспособности.
Интересной особенностью всей конструкции “российских реформ” была постоянная критика их со стороны еще более радикальных реформаторов. Правительство как “единственный европеец” непрерывно находилось под огнем, ведущимся из стана еще более европейских европейцев – интеллигенции (тоже специфический российский феномен). Активность таких радикалов иногда загоняет правительство в лагерь консерваторов, а циклы реформ сменяют циклы контрреформ (то есть попыток ограничить действие реформ, хотя бы частично приспособить их к национальной жизни, без отказа от реформаторской парадигмы в целом). Именно так действовали выдающиеся контрреформаторы Николай I и Александр III.
Но существование наряду с властью радикального реформизма передает именно в его руки формирование “политической повестки дня”. Русская интеллигенция “европейского образца” – не следует путать ее с традиционной национальной интеллигенцией (образованными людьми всех сословий, духовенством, учеными) – выбрала себе общественную нишу не столько оппонента, сколько конкурента бюрократического мессианизма в деле “внесения света” в русскую действительность. Она, за исключением небольшой прослойки национальной интеллигенции, ведущей свое начало от Карамзина и славянофилов, оспаривает не цель бюрократии, внеположную национальным целям, а исключительно методы и темпы бюрократического “просвещения”. Вместо сложной и распределенной по функциональным уровням системы национального самомышления возникла примитивная бинарная система “официального мнения” бюрократии, полностью уничтожившей земский, сословный, монархический и другие политические уровни рефлексии, и “неофициального” мнения интеллигенции, уничтожившей и народную образованность, и церковную интеллигенцию и узурпировавшей все инструменты совместного мышления – литературу, печать, средства массовой информации, общественную активность.