Сетевой и диффузный анализ политики: теория, методология, практика, моделирование
Шрифт:
«Сетевые структуры возникают тогда, когда участвующие в сети акторы осознают, что они лишь маленькие фрагменты большой общей картины <…> Сетевые структуры могут требовать самостоятельных действий индивидуальных членов, но при этом участники сети, когда берутся за решение сложных задач, неподъемных для независимо действующих организаций, трансформируются в новое целое» [17] .
Теоретическая база для развития сетевого подхода в теории организаций была сформирована в работах таких классиков социологии организаций и управления, как М. Крозье, А. Гоулднер, А. Этциони. Эти авторы определили центральные элементы сетевого анализа организаций: структура сети (элементы сети – участвующие стороны и отношения между ними) и динамика сети (возникновение и развитие различных поведенческих стратегий: силовых воздействий, стереотипирование в форме развития кастового духа и отношений и т. д.). Сетевой подход получил дальнейшее развитие в работах известного эксперта в области теории организаций и теории организационных конфликтов У. Мастенбрука.
17
Курочкин
Исследователь предложил собственную типологию отношений между участниками сети и возможными поведенческими стратегиями: деловые (инструментальные) отношения (формализованные отношения, установившиеся в соответствии со структурой организации и выбранным типом координации отношений внутри нее), социально-эмоциональные отношения (неформальные отношения, ориентированные на общие интересы, симпатии, антипатии и т. д.), отношения силы и зависимости (смешанные формальные и неформальные отношения, характеризующие степень влияния одного члена организации на другого в связи с его стремлением занять более высокую статусную позицию в организации), отношения при ведении переговоров (более открытые, чем силовые, отношения, при которых признается взаимозависимость действующих акторов и обязательным становится достижение компромисса). Классификация и подробный анализ отношений каждого типа, представленный в работе У. Мастенбрука «Управление конфликтными ситуациями и развитие организации», дают ценный материал для разработки и осуществления структурных вмешательств (и, особенно, вмешательств в области организационной культуры) с целью повышения эффективности управления организацией [18] .
18
Курочкин А. В. Институционализация сетей в управлении российской системой образования // ПОЛИТЕКС. 2005. № 2.
Помимо теории публичного менеджмента и теории организаций, значительный вклад в развитие сетевого подхода внесла также и политическая теория, которая сформулировала, наполнила особым содержанием и выдвинула в качестве одного из центральных понятий термин «политические сети».
Политическая сеть определяется в политической теории как «более или менее устойчивые модели (паттерны) социальных отношений между взаимозависимыми акторами, которые формируются вокруг политических проблем и (или) политических программ». Политическим сетям присущи следующие характеристики:
– политические сети состоят из множества акторов, преследующих свои собственные интересы;
– политические сети существуют благодаря взаимозависимости акторов;
– структура политической сети – это более или менее длительные и устойчивые отношения между взаимозависимыми акторами;
– предмет этих отношений – политические проблемы или программы.
1.3. Политическая сеть как новая модель управления
Политическая сеть как новая модель управления чаще всего рассматривается через понятие «governance». Данное понятие в концепции политических сетей не имеет одного значения, хотя представляет собой самостоятельное направление исследования (Т. Берцель). Некоторые исследователи рассматривают «governance» в значении «руководство» или «управление без правительства» как самостоятельную концепцию наряду с государственным менеджментом, институциональной концепцией управления и концепцией политических сетей [19] .
19
Frederickson G. Repositioning of American public Administration // PS: Political Science and Politics. 1999. Vol. 32. № 4.
Также это понятие рассматривается для характеристики процесса налаживания отношений между участниками сетей и принятия политических решений. «Спор о руководстве имеет более положительный взгляд на государственную службу. Здесь перспектива состоит не столько в том, чтобы государственная служба стремилась принять философию и идеи общественного сектора; преобладающий взгляд состоит, скорее, в том, чтобы общественные институты в качестве выразителей общественного интереса могли и должны были играть лидирующую роль в межсекторальной мобилизации ресурсов и в совместном определении ставок. Роль политических институтов в различных типах управления может сильно различаться, но поскольку имеется определенная значительная вовлеченность в руководство, постольку в (политическом) процессе представлены также коллективные цели» [20] .
20
Peters G. Governance Without? Rethinking Public Administration // Journal Public Administration. Research and Theory. 1998. Vol. 8. № 2. P. 229.
Питер Джон и Алистер Коул считают, что понятие «руководство», описывающее политическое влияние, осуществляемое через диффузные сети производителей решений, заменяет понятие «правительство» как осуществление институциональной власти [21] .
Сегодня
1 – минимальное государственное вмешательство (as the minimal state);
21
John P, Cole A. When Do Institutions, Policy Sectors, and Cities Matter? Comparing Networks of Local Policy Makers in Britain and France // Comparative Political Studies. 2000. Vol. 33. № 2.
P. 250.
2 – корпоративное управление;
3 – новый публичный менеджмент;
4 – «хорошее управление»;
5 – социо-кибернетическое управление;
6 – управление как самоорганизующиеся сети (as self-organizing networks);
7 – управление – это руководство;
8 – управление как международный порядок;
9 – управление экономикой;
10 – управление как управляемость.
Концепция «руководства» как самостоятельное направление концепции политических сетей в контексте государственного управления позволяет рассматривать управление не как функцию государства, а как взаимодействие объектов и субъектов управления в процессе выработки политических решений, определении политических целей, разработке доктрин, стратегий развития, государственной отраслевой политики. В широком значении можно говорить о механизме вовлечения гражданского общества в процесс принятия политических решений [22] .
22
Сморгунов Л.В. Сетевая методология исследования политики. Доклады центра аналитических исследований СПбГУ. Вып. 2. // URL:html?page=8.
Лоренц Линн, Кэролин Хайнрих, Кэролин Хилл утверждают: «Термин «руководство» подразумевает конфигурацию отдельных, но взаимосвязанных элементов – статутов, политических мандатов, организационных, финансовых и программных структур, административных правил и норм, которые в комбинации определяют цели и средства государственно-управленческой деятельности. Любая особенная конфигурация – в определенной сфере политики (например, защита экологии), в отношении типа государственно-управленческой деятельности (например, регуляция), внутри особой юрисдикции (например, штат или город), в особой организации (например, отдел гуманитарного обслуживания) или организационной отрасли (например, агентства по обслуживанию детей) – является результатом динамического процесса, который мы определяем, как «логику руководства». Этот процесс связывает ценности и интересы граждан, законодательный выбор, исполнительные и организационные структуры и роли, а также юридический надзор способом, который предполагает взаимоотношения, значительно влияющие на эффективность деятельности» [23] .
23
Цит. по: Frederickson G. Repositioning of American Public Administration // PS: Political Science and Politics. 1999. Vol. 32. № 4. P. 705–706.
«Руководство», в отличие от администрирования, когда политические решения принимаются элитой или чиновниками, реализуется посредством организации переговоров между государственными и негосударственными структурами по осуществлению взаимного интереса совместными усилиями.
Наиболее богатый материал для анализа с точки зрения изменения принципов и содержания управления в условиях распространения сетевых взаимодействий дают теория организаций и теория публичного менеджмента. В этих субдисциплинах сетевой подход представляет собой наиболее популярный и достаточно подробно разработанный подход. Менеджмент публичных сетей представляет собой форму внешнего руководства («external steering»). Внешнее руководство имеет более широкое значение, нежели административный контроль. И чаще всего определяется как «направленное влияние». Публичное управление является направленным влиянием в сети, состоящей из многих акторов, осуществляющих так называемое «co-управление» («со-governance»). При этом акторы, составляющие сеть, могут иметь конфликтующие цели и интересы. Согласно сетевому подходу, в публичном менеджменте правительство более не является единственным доминирующим актором, диктующим свою волю в одностороннем порядке [24] .
24
Курочкин А. В. Институционализация управления российской системой образования // ПОЛИТЕКС. 2005. № 2.
А. В. Курочкин предлагает рассматривать сетевой подход в теории организаций как новый этап в развитии теории.
На первом этапе (1900–1960) (классическую школу менеджмента представляют Тэйлор, Файоль) преобладало представление об организации как машине или механизме. Согласно такому представлению, организация определялась как «модель совершенного разделения труда, организованного в иерархическом порядке подчинения, посредством цепи команд и коммуникаций». То есть организация, с точки зрения данного подхода, всегда является рационально организованным механизмом со строго определенными цепями команд, процедур взаимодействия, контроля и координации. При этом минимальное внимание уделялось (если уделялось вообще) вопросам взаимодействия организации и внешней среды.