Собственность и государство
Шрифт:
Государство может положить и особенные условия для занятий, требующих специального приготовления, например для медиков, аптекарей, учителей, адвокатов. От них требуется экзамен как доказательство знания. Причина та, что нуждающиеся в их услугах, не будучи специалистами, не в состоянии судить о степени их способности, а между тем деятельность лиц, не обладающих надлежащею подготовкою, может иметь весьма пагубные последствия для тех, которые им вверяются; Государство в этом случае дает удостоверение, которое служит ручательством и устраняет неспособных.
Во всех этого рода мерах, касающихся частных лиц, государство может держаться двоякого рода политики: оно может действовать либо предупреждением, либо пресечением. Которая из этих двух систем заслуживает предпочтения? Либералы единогласно стоят за систему пресечения; социалисты кафедры, напротив, утверждают, что начало предупреждения должно преобладать в развитом государстве. "Удачное предупреждение, - говорит Ад. Вагнер, - с точки зрения права есть высшее; с точки зрения пользы и практического интереса как отдельных лиц, так и целого народного хозяйства оно точно так
325
Lehrbuch der politischen Oekonomie... Grundlegung. S. 276.
Это воззрение совершенно упускает из виду потребности свободы. Следует сказать наоборот, что именно с точки зрения права, предупреждение несомненно составляет низшую форму, ибо оно более стесняет свободу, которая должна быть правилом, а не исключением. Всеобщая система предупреждения, о которой мечтает Вагнер, была бы равносильна поставлению всего общества под самую невыносимую полицейскую опеку. Но, с другой стороны, столь же несомненно, что точка зрения пользы заставляет иногда отступать от этого начала. Там, где зло неотвратимо и неисправимо, пресечение пришло бы слишком поздно. Так например, когда строится частный пароход, предназначенный для перевозки за море тысяч людей, и от плохого его устройства могут погибнуть экипаж и пассажиры, то правительство вправе требовать, чтобы он был пущен в море не иначе, как с правительственного разрешения, по предварительном осмотре техниками. Сама практика привела к этому английское законодательство. Но если бы правительство вздумало тоже самое правило прилагать ко всем каретам, выезжающим на улицу, то это было бы самое притеснительное и совершенно даже невыполнимое распоряжение. Конечно, тут всегда есть область, предоставленная усмотрению; там, где прилагается начало пользы, нельзя постановить твердых границ. Но основным началом во всяком образованном государстве должно быть то, что предупреждение составляет не правило, а исключение; иначе исчезнет свобода. Поэтому никак нельзя согласиться с Вагнером, что высшее развитие общества требует все большего и большего расширения системы предупреждения. Если высшее развитие осложняет отношения, то оно доставляет вместе с тем большие средства отвращать зло частными усилиями. В публике распространяются разнообразные сведения и вырабатываются известные нравы и привычки, которые заменяют государственную опеку. Последняя нужнее для общества мало образованного, нежели для образованного, так же как частная опека нужна для малолетних, а не для взрослых.
В обеих системах, как предупреждения, так и пресечения, государству принадлежит надзор за исполнением установленных им правил. Этот надзор вверяется или общим правительственным местам, или особым, назначенным к тому органам. Во всяком случае кроме постановлений, ограничивающих частную деятельность, тут является и собственная деятельность органов государства. Но здесь эта деятельность ограничивается наблюдением, преследованием, разрешениями. Гораздо более широкие размеры принимает она там, где самое исполнение принадлежит государству. Это бывает в тех случаях, где принимаются меры общие и отчасти принудительные, например при заразительных болезнях, или когда дается помощь из государственных средств, например в случае голода. Наконец, есть и такие предметы, которые по существу своему находятся в ведении государства. Сюда принадлежит все, что состоит в общем пользовании или требует общей системы, в особенности же то, что по природе своей образуют известного рода монополию. Таковы пути сообщения, почты, телеграфы, монетная система, таможни, карантины, пожарная полиция, водопроводы, благотворительные учреждения и т.д., а в другой области - публичные музеи и учебные заведения. Частью эти предметы находятся в управлении центральных властей, частью в ведении местных. Во всяком случае, тут общественная власть заменяет частную предприимчивость. Спрашивается: в какой мере это должно совершаться?
Этот вопрос относится собственно не к праву, а к политике. Право государства заведовать предметами, которые составляют общую потребность и находятся в пользовании всех, не подлежит сомнению. Но оно может найти более выгодным предоставить их под своим надзором частной предприимчивости, это дело усмотрения. В этом отношении надобно сказать, что государство, вообще, не должно брать на себя то, что может также хорошо быть исполнено частными силами. Если общественная потребность удовлетворяется сама собою, без отягощения публики, то нет нужды употреблять общественные средства. Государство никогда не должно забывать, что оно может поддерживать свои учреждения единственно на счет граждан, с помощью принудительных сборов. Прибегать к этому следует только в случае необходимости. Кроме того полезно, чтобы самодеятельности граждан было предоставлено возможно более обширное поприще. Чем более народ привыкает удовлетворять общие потребности частными средствами, тем более развиваются его силы, тем выше поднимается его благосостояние и тем более само государство находит средств и орудий для исполнения собственно ему принадлежащих задач. Наконец, надобно принять в соображение и то, что государство, действуя по необходимости общими мерами, во многих случаях не в состоянии так приноровиться к потребностям
Мало того: даже там, где предмет по своему свойству составляет монополию, правительство может найти более выгодным отдать его в частные руки. Так, города отдают частным компаниям устройство водопроводов и газового освещения; государство отдает в частные руки железные дороги. Почему это делается? Потому что эти предприятия соединены с промышленною деятельностью, а всякая общественная власть по своей природе плохой промышленник. Но так как предприятие предназначено для удовлетворения общественных потребностей, то отдавая его в частные руки, общественная власть должна смотреть за тем, чтобы потребность действительно была удовлетворена и чтобы частные лица не воспользовались предоставленною им монополиею для получения неправильных выгод в ущерб публике. Поэтому общественной власти принадлежат здесь не только определение условий, но и постоянный контроль. Иначе предприятие может обратиться в орудие вымогательства со стороны владеющих им лиц.
На практике необходимость государственного контроля в железнодорожном деле в настоящее время выяснилась вполне. Нередко даже она выставляется как доказательство против частной предприимчивости. Если этот довод обращается против тех, которые хотят ограничить деятельность государства охранением права, то без сомнения он имеет полную силу. Но если им думают оправдать стремление расширить государственную деятельность в ущерб частной предприимчивости, то он бьет мимо. Железнодорожное дело служит доказательством не в пользу, а против государства как промышленного деятеля. По существу своему оно должно находиться в руках государства: оно составляет монополию; железные дороги состоят в общем пользовании и могут строиться только с помощью принудительного отчуждения земель. Государство дает концессию, обыкновенно на известное число лет, в виде временного владения, после чего дорога возвращается ему как настоящему собственнику. С другой стороны, частная предприимчивость находится здесь в самых невыгодных условиях. Она может действовать только через посредство обширных акционерных обществ, которых недостатки слишком известны. Конкуренция здесь устранена, а с нею вместе устраняется сильнейшее побуждение к хозяйственному ведению дела и к соблюдению интересов публики. Наконец, все дело движется в раз навсегда установленных рамках и под постоянным контролем власти, а нередко и при непосредственном ее вмешательстве. И несмотря на все это частные компании, в общем итоге, все-таки ведут свои дела лучше, нежели государство, когда оно берет предприятие в свои руки. Так например, в Бельгии расходы на казенных дорогах составляют 67% общей прибыли, на частных - только 56%; в Германии они составляют на первых 63%, на вторых - 53, в Австро-Венгрии на первых - 69, на вторых - 63, в Швейцарии на первых - 70, на вторых - 60. В докладе, представленном Бельгийским палатам, это явление объясняется тем, что казенные дороги управляются и контролируются административным путем, а не коммерческим, а это неизбежно ведет к столкновениям и к потере денег [326] .
326
Эти цифры заимствованы у П. Леруа-Болье; см.: Journal des Debats, 3 июня 1880 г.
Из этого не следует однако, что государство непременно должно отдавать железные дороги в частные руки. Иногда оно принуждено бывает оставлять их в своем управлении. Многое зависит от состоятельности частных компаний. Могут быть условия, при которых последним даже выгодно вести дело как можно хуже, с тем чтобы получить побольше казенных пособий. Мы это видим на своих глазах. Но в нормальном порядке отдача железных дорог в руки частных компаний под строгим контролем государства все-таки должно быть правилом, а собственное ведение дела исключением.
Обратное отношение представляется там, где дело не имеет коммерческого характера. Как скоро промышленная выгода отходит на задний план и главным началом является общественный интерес, так естественно отдать дело в руки высшего представителя этого интереса - государства. Но здесь возникает вопрос иного рода, именно: насколько государство может допустить конкуренцию частных лиц с учреждениями, находящимися в его ведении?
Поводы к устранению частной конкуренции могут быть разные. Есть предметы, где она устраняется по самому существу дела. Такова, например, монетная система. Государство должно иметь исключительное право чеканки; это составляет необходимое условие правильного оборота.
В других случаях по существу дела могла бы быть допущена конкуренция, но государство устраняет ее по финансовым соображениям. Взявши на себя удовлетворение известной общественной потребности, оно естественно желает, чтобы дело по возможности окупалось, а не падало бременем на плательщиков податей. Между тем, если бы оно допустило частную конкуренцию, то от него ушли бы именно выгоднейшие части дела, а невыгодные остались бы у него на руках. При своей многосложной администрации и неизбежных сопровождающих ее формальностях государство не в состоянии конкурировать с частными лицами, иначе как отказавшись от всякого барыша; но тогда бремя падет на плательщиков. Поэтому без стеснения частной предприимчивости иногда нельзя обойтись. Все, что можно сказать, это то, что следует избегать этой крайности везде, где это можно сделать без ущерба общественным интересам. Слишком стеснительные меры во всяком случае неуместны.