Стратегия для России - Повестка дня для Президента-2000
Шрифт:
Конституция закрепила положения, которые позволяют преодолеть две крайности: с одной стороны, сепаратистские настроения республик (суверенитет вплоть до выхода из состава России), с другой - возврат к унитарной структуре регионов.
Конституция 1993 г. закрыла дискуссию о природе федерации в России, четко определив ее конституционно правовой статус, и по сравнению с Федеративным Договором сделала шаг вперед - уравняла субъекты Федерации в правах и положила в основу Российской Федерации не национальный, а территориальный принцип (источником власти во всей стране и в каждом субъекте
Но поскольку в этот период сохранялась острота политических проблем, продолжался кризис государственного управления, не вошли в цивилизованные рамки процессы становления региональных сообществ, то Конституция Российской Федерации не стала унифицировать входящие в ее состав субъекты (республики, края, области, автономные области, автономные округа, города федерального значения), а, оставив определенную "асимметричность", заложила основные принципы, "общие правила" построения подлинной федерации (см. ст. 4 и 5 Конституции Российской Федерации):
??суверенитет Российской Федерации на всей ее территории;
??верховенство на всей территории страны федеральной Конституции и федеральных законов;
??государственная целостность страны;
??единство системы государственной власти;
??разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
??равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации;
??равноправие субъектов Федерации между собой в их взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти.
2.3. Сегодня российский федерализм вышел на очередную, несомненно более высокую ступень своего развития, которая, качественно отличаясь от предшествовавших ступеней, в то же время отнюдь не означает завершения процесса формирования самого федерализма: очевидны сегодняшние проблемы развития, в то же время достаточно хорошо просматриваются как завтрашние трудности, так и перспективы поступательного развития федеративных отношений.
Ведь сегодня Российская Федерация включает 89 субъектов, далеко не равных в экономическом отношении.
Не завершено и закрепление национально-государственных основ российского федерализма, особенно в отношении прав и обязанностей национальных и территориальных субъектов Федерации. В состав Российской Федерации входит 32 крайне разнородных национальных государственных образований, а 57 субъектов имеют территориальную основу.
В перспективе можно предполагать, что экономико-географический федерализм будет испытывать на себе влияние интеграционных процессов развития рыночных отношений. Возможно, реальные потребности экономики, необходимость создания крупных экономических комплексов объективно приведут к сокращению числа субъектов Федерации. Но "подталкивать" эти процессы политическими методами нельзя и крайне опасно.
Незавершенность процессов формирования федеративных отношений порождает асимметрию экономических прав различных субъектов Федерации. Де-юре все субъекты Федерации равны, теперь необходимо добиться реального выравнивания прав и обязанностей регионов.
3.
Оценивая ход и результаты реформы Федерации, большинство участников дискуссии упускают из виду два крайне важных обстоятельства:
??объективный кризис системы государственного управления в стране как "эхо" общемирового управленческого кризиса 80-90-х гг.;
??развитие объективного процесса регионализации страны.
3.1. Кризис государственного управления
Объективный кризис системы государственного управления в России был окрашен в предельно политизированные, эмоциональные тона, а потому в оценках его причин и последствий зачастую преобладают субъективно-личностные моменты.
Однако важно понимать, что кризис государственного управления происходит везде, где завершает свое развитие так называемый "бюрократический цикл" и становится неэффективной прежняя система бюрократического администрирования.
Скорость деградации директивного управления усиливается также значительным ростом роли "переговорных" взаимодействий в связи с общим развитием информационных процессов.
В конце 80-х - начале 90-х гг. кризис управления в СССР нашел внешнее выражение, в частности, в сломе советской однопартийной системы, разрушении механизма воспроизводства партхозноменклатуры и т. п.
Затем на поверхности событий проявились более глубокие тенденции, и за субъективно-личностным их образом обнаружились суровые объективные реалии:
??была фактически потеряна управляемость страной как единым целым в связи с кризисом существовавшей системы государственного управления и государственности вообще;
??наряду с прежними объектами государственного управления (национально-территориальными и административно-территориальными единицами) возникли обладающие свободой воли "стратегические субъекты" - регионы (в странах западной демократии процесс образования "стратегических субъектов" перешел на уровень микросообществ и личностей);
??как следствие, в регионах началось формирование параллельных систем власти и управления, что привело к неадекватности традиционных средств социального контроля изменившимся "условиям социальной игры" и опасности политической дезинтеграции страны в случае установления фактической независимости федеральных и региональных властей друг от друга.
С другой стороны, общий управленческий кризис был связан с унаследованными от СССР особенностями экономического регулирования в Российской Федерации. Он вырастает из противоречия между развитием и управлением экономикой по отраслевому принципу, характерному для прежнего Союза ССР, и переходом к управлению непосредственно через территории, через субъекты Федерации. Сегодня резко ослабла, а нередко и вовсе исчезла управляющая роль центральных министерств и ведомств в отношении отраслевых предприятий и объектов, получивших юридическую самостоятельность. Органы управления республик, краев, областей, осваивают новую для себя модель взаимодействия с предприятиями и объектами, расположенными на их территории по решениям центральных отраслевых ведомств и в интересах отрасли, а не конкретного региона.