Судебное административное право

Зеленцов Александр

В конце XX – начале XXI в. происходит изменение приоритетов в концептуальных схемах административной юстиции, в том числе под влиянием немецкой модели всесторонней защиты субъективных публичных прав. Этот процесс охватывает в первую очередь страны, относящиеся к французской модели административной юстиции. В самой Франции с помощью иска о превышении власти стало возможно добиться не только аннулирования оспариваемого акта, но и осуждения публичной администрации, устанавливая для нее определенные обязанности. Она стала рассматриваться как сторона процесса по проверке законности акта. В ходе реформы 2000 г. и принятия Кодекса административной юстиции в административный процесс были включены обеспечительные меры (r'ef'er'es). Это имело своим следствием возможность прямой

защиты прав частных лиц и преодоление характерной для этого процесса схемы простого декларирования незаконности акта.

Эти и другие изменения были вызваны широким признанием в европейских странах фундаментального права на эффективную судебную защиту, установленного ст. 6 Европейской конвенции о правах человека. Административная юстиция стала все больше приобретать значение особого судебного механизма защиты прав частных лиц. Это выразилось в тенденции придания судебно-административному процессу столь же развитой и демократичной формы и того же юридико-технического уровня, каким характеризуется гражданский процесс по разрешению споров между частными лицами.

Эволюция французской модели административной юстиции от строго объективной модели «процесса над актом» в сторону расширения юрисдикции по административным спорам и обеспечения прав частных лиц нашла отражение во всех странах, воспринявших в ходе исторического развития ее концептуальные схемы и юридические конструкции (Испания, Италия, Португалия, латиноамериканские государства и т. д.). Административная юстиция, констатировал на рубеже веков известный в Европе ученый Э. Гарсия де Энтеррия, будучи традиционно средством публичного порядка по защите административной законности, превращается в конце XX в. в ряде стран Европейского сообщества, и даже в самой Франции, в систему защиты прав и законных интересов частных лиц [7] .

7

См.: Garcia de Enterria E. Contencioso-administrativo objetivo y contencioso-administrativo subjetivo a fnales del siglo XX. Una vision historica y comparativista // Revista de Administracion Publica. 2000. № 152. Р. 93.

В рамках этой тенденции в качестве основополагающих элементов новой теоретической модели административной юстиции обозначаются два таких фундаментальных принципа, как:

– эффективная судебная защита и

– полная административная юрисдикция, т. е. полноценный судебно-административный процесс.

Судья в административном судопроизводстве перестает быть ограниченным в полномочиях, «маленьким судьей», т. е. меньшим по значимости в сравнении с гражданским судьей, как это было в течение двух веков со времени возникновения первой структурированной системы административной юстиции во Франции. Административная юстиция превращается из ограниченной административной юрисдикции в полную административную юрисдикцию, в настоящий, полноценный судебный процесс по административным спорам.

Включение в судебно-административный процесс мер предварительной защиты (обеспечительных мер), которые суд способен применять в отношении публичной администрации, выступающей в качестве административного ответчика, порывает с догмами традиционной модели о непреложной исполнимости ее актов как безоговорочного веления публичной власти, перед которой юридическая позиция частного лица всегда должна быть приниженной и второстепенной. В новой теоретической модели, находящей отражение в новом законодательстве европейских стран, в том числе во французском Кодексе административной юстиции, правовая позиция частного лица, не согласного с действиями и решениями публичной администрации, перестает рассматриваться как простое, допускаемое в управлении отклонение от заданных параметров. Она превращается в достойную гражданина позицию носителя права на эффективное правосудие, предполагающее его равенство с публичной администрацией в использовании процессуальных средств.

Новые концептуальные

схемы в теории административной юстиции, реализуясь в законодательстве, повышают юридическое значение частного лица, преодолевающего статус управляемого, пассивного перед публичной администрацией, наделенной привилегиями публичной власти. Он становится способным на равных в рамках полноценного судебно-административного процесса защищать от административного произвола пространство своей свободы, обозначенное его субъективными публичными правами.

В России принятие в 2015 г. КАС РФ обозначило переход от модели защиты объективного права к системе защиты субъективных прав.

До принятия этого Кодекса судопроизводство по делам, возникающим из административно-правовых отношений, регулировалось в рамках небольшого подраздела ГПК РФ. В господствующей процессуальной доктрине оно определялось как неисковое, в котором отсутствует спор о праве, среди участников процесса не выделялись стороны и не определялись как истец и ответчик и т. д. При этом утверждалось, что основная цель суда в этом судопроизводстве – «не разрешить спор о праве, а осуществить судебный контроль за законностью действий государственных и муниципальных органов» [8] . Если лицо обжаловало те или иные решения и действия (бездействие), то по ГПК РФ оно имело права заявителя, а не истца, а орган власти рассматривался как заинтересованное лицо и не считался ответчиком по делу. А priori доминировала установка на то, что государство в лице своих органов власти и должностных лиц не может ошибаться. Такой подход к построению системы защиты прав граждан и организаций не мог не противоречить принципам правового государства.

8

См.: Постатейный комментарий к Гражданскому процессуальному кодексу Российской Федерации / Под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2012. Комментарий к ст. 245.

КАС РФ в отличие от ГПК РФ строит систему защиты субъективных публичных прав и законных интересов на других принципах и подходит к правовому регулированию административного судопроизводства как полноценного судебного административного процесса, исходящего из модели защиты прав, установленной ст. 18 Конституции РФ. Современная модель судебно-административного процесса в общих судах базируется на принципиально новых основах:

1) административное судопроизводство получает в КАС РФ свое определение как судопроизводство в полном смысле этого слова, а спор о праве административном как предмет судебной деятельности;

2) административный судебный иск приобретает легальный статус средства правовой защиты нарушенного публичного права, точно такой же, как гражданский иск в частном праве;

3) споры о праве административном рассматриваются в состязательном судебном процессе, цель которого – восстановление нарушенного субъективного права в полном объеме и всеми доступными для этого процессуальными средствами. Конституционный принцип состязательности реализуется с учетом особенностей спора, возникающего из административно-правовых отношений;

4) КАС РФ в отличие от ГПК РФ четко определил статус сторон судебно-административного процесса как административного истца и административного ответчика и предоставил им возможность использовать весь арсенал средств искового производства, в том числе совершать распорядительные действия (отказ от иска, изменение либо признание иска, заключение соглашения о примирении сторон и др.);

5) в обоих видах административного судопроизводства в общем суде, предусмотренных ч. 2, 3 ст. 1 КАС РФ, на первый план выдвигается вопрос защиты прав, свобод и законных интересов граждан и организаций от неправомерных административных актов органов публичной власти. В ст. 3 КАС РФ на приоритетное место по сравнению с защитой объективного права ставится задача защиты нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан и организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений.