Управление бюджетными ресурсами и доходами (правовые вопросы)

Коллектив авторов

Следовательно, превалирующая роль общегосударственного бюджета, низкий уровень самостоятельности территориальных бюджетов объясняются тем, что в унитарных государствах значительная часть государственных функций находится в ведении «центральных» органов власти, ответственных за финансовую деятельность нижестоящих органов. [179] Например, во Франции государственная администрация включает три уровня: центральные и децентрализованные государственные службы и государственные учреждения. Центральные службы напрямую подчинены министрам и государственным секретарям. Децентрализованные государственные службы, государственные учреждения реализуют полномочия в административных округах. [180]

179

По анализу: разд. V Конституции Италии; разд. VIII Конституции Испании; гл. VII Конституции Японии; п. 1 Королевского декрета № 446 от 14 нояб. 1901 г. (Италия).

180

По анализу разделов I–V, XII Конституции Французской Республики. См. также: Евдокимов А. Н. Бюджет как элемент бюджетной системы: отечественный и зарубежный опыт // ФП. 2007. № 7. С. 13–20.

В

унитарных государствах носит централизованный характер и финансово-правовое регулирование. Регионы в целях формирования доходов их бюджетов наделены правом взимать лишь небольшое число местных налогов, при этом их начисление контролируется государством. [181] Например, области Италии имеют в распоряжении отчисления от доходов государства, а также местные налоги в зависимости от затрат на финансирование выполнения их «обычных» функций (ст. 119 Конституции Италии). Такое разграничение государственных и территориальных доходов в пользу государственного бюджета усиливает роль бюджетного регулирования в связи с зависимостью территориальных бюджетов от отчислений доходов из бюджета государства в рамках межбюджетных отношений «по вертикали».

181

По анализу: ст. 84 Конституции Японии; ст. 119 Конституции Италии; ст. 133 Конституции Испании.

Своего рода интеграция муниципальных бюджетов в бюджет унитарного государства – одна из предпосылок того, что перечень вопросов местного значения, в т. ч. финансово-бюджетных, устанавливается не в одном законе, нацеленном на регулирование местного самоуправления, а в нескольких, упорядочивающих различные сферы государственной деятельности (Дания). [182] Это характеризует отличия федеративных государств от государств унитарных, не всегда нуждающихся в целостном урегулировании конфликтных вопросов установления и разграничения государственной и региональной компетенции.

182

См.: Соколова О. С., Соколова Е. Д. Информационно-аналитическое обеспечение оптимизации экономического администрирования в муниципалитете Копенгагена // ЗиЭ. 2009. № 12. С. 57.

Таким образом, особенности бюджетно-правовых характеристик унитарных государств обусловлены свойствами соответствующего типа государственного устройства. Применительно к рассматриваемой сфере они заключаются в следующем: двухуровневая бюджетная система, сформированная в соответствии с двухуровневым административно-территориальным делением; подчинение бюджетов публично-правовых образований единому государственному бюджету; слияние бюджетного процесса и бюджетного контроля относительно государственных и территориальных бюджетов; ограниченный объем бюджетной компетенции публично-правовых образований; централизованное финансово-правовое регулирование.

В федеративных государствах сложился иной подход к формированию и функционированию бюджетов разных уровней бюджетной системы, соответственно, реализации бюджетной компетенции субъектов федерации, муниципальных образований. В условиях децентрализации управления публично-правовые образования наделены довольно широкой бюджетной компетенцией, их бюджеты функционируют самостоятельно при ограниченном влиянии федеральных органов власти. Это означает установление в законе следующих принципов бюджетной системы: самостоятельность бюджетов; самостоятельное осуществление бюджетного процесса и бюджетного контроля на территориальных уровнях; разграничение доходов и расходов, источников финансирования дефицита между бюджетами бюджетной системы, учитывающее разграничение бюджетной компетенции в соответствии с предметами ведения субъектов федерации и вопросами местного значения и др. (в России – гл. 5 БК РФ).

Отмеченное подчеркивает актуальность вопросов разграничения бюджетной компетенции публично-правовых образований, делая их частью конституционного регулирования. [183] Так, по Основному закону ФРГ, Федерация и земли самостоятельны, независимы друг от друга в осуществлении финансовой (бюджетной) деятельности; раздельно несут бюджетные расходы на решение своих задач. В отдельных случаях «финансовым законом» могут устанавливаться общие принципы бюджетного права и проведения бюджетной политики для Федерации и земель (ч. 1 ст. 104 а(1), ст. 109(2)).

183

По анализу: ст. 71–73; разделы 8, 10 Конституции США 1787 г.; ст. 20–37, 70–82, 91 – а, разд. X Основного закона ФРГ; ст. 23, 24, гл. 3 Конституции Бразилии; разд. 2 Органического закона о федеральной публичной администрации (Мексика, 22 дек. 1976 г.); Регламент Федерального правительства от 11 мая 1951 г. (ФРГ) // Там же. С. 438–446; ст. 153 Конституции земли Гессень (ФРГ). См. также: Kantor Z. The Hungarian Status Law: nation building and /or minority protection. S., 2004. P. 58–87; Morris R., Baskin L. The Framing of the Federal Constitution. W., 1986. P. 25–35, 103.

Согласно устоявшемуся в федерациях бюджетно-правовому регулированию, если федеральный «финансовый закон» оказывает влияние на бюджетные правоотношения регионального уровня, необходимо определить направления возможного влияния. [184] Важно также нейтрализовать последствия такого влияния, выражающиеся, например, в недостатке финансовых средств у территорий, предоставлением дополнительных средств из вышестоящего бюджета в порядке бюджетного регулирования.

Как правило, на федеральном уровне не устанавливаются ограничения в твердой сумме на объемы заимствований региональных органов власти, в т. ч. в виде кредитования из государственного бюджета. Во многих государствах региональные органы самостоятельно устанавливают ограничения на объем долга, создание резервных фондов для покрытия непредвиденного бюджетного дефицита (США, Мексика, ФРГ). [185] В России на федеральном уровне установлено правило соответствия предельного объема заимствований субъектов РФ, муниципальных образований сумме, направляемой в текущем финансовом году на финансирование дефицита бюджета (ст. 106 БК РФ). Напротив, в унитарных государствах централизованно установлены жесткие ограничения на осуществление территориальных заимствований. [186] Это объясняется тем, правительство государства несет ответственность за задолженность нижестоящих бюджетов.

184

П. 5 § 95 Регламента Бундестага ФРГ.

185

Например, согласно ст. 141 Конституции Земли Гессен (ФРГ), «денежные средства могут быть взяты в кредит только в случае чрезвычайной надобности».

186

См.,

напр.: ст. 87 Конституции Японии; п. 1 Королевского декрета № 446 от 14 нояб. 1901 г. (Италия).

В связи с проявлением сущности федеративного типа государственного устройства в сфере бюджетной деятельности государства в науке сформулировано понятие «бюджетный федерализм», отражающее одноименный принцип бюджетного права. [187] Бюджетный федерализм исследуется многими учеными. [188] Он рассматривается как совокупность бюджетных отношений между органами власти федерации и ее субъектов на основе децентрализации, баланса общегосударственных и территориальных интересов. Принцип федерализма в бюджетном праве определяет самостоятельность бюджетов субъектов федерации на всех стадиях бюджетного процесса в сочетании с единой бюджетной политикой. [189] Это означает, что, например, в современном Российском государстве принимается не один государственный бюджет, а «целая серия законодательных актов о бюджетах различных уровней». [190] Ю. А. Крохина бюджетный федерализм признает исходным началом бюджетной деятельности, выражающимся в сочетании общегосударственных финансовых интересов с интересами субъектов федерации, заключающихся в распределении бюджетных доходов и расходов, разграничении бюджетной компетенции в соответствии с предметами ведения. [191] Иными учеными бюджетный федерализм трактуется как система налоговых и межбюджетных отношений между территориальными образованиями различных уровней; [192] бюджетная система с присущими федеративному государству принципами организации; [193] сопоставляется с особенностями бюджетного регулирования, формой бюджетного устройства в федеративном государстве [194] и т. д.

187

См.: Тедеев А. А., Парыгина В. А. К вопросу о некоторых принципах финансового права: принцип прозрачности (открытости) бюджетной деятельности // Налоги. 2010. № 1. С. 11–14.

188

См.: Галицкая С. В. Теория и практика бюджетного федерализма. М., 2002. С. 17; Другова Ю. В. Бюджетный федерализм: правовой аспект: автореф. дис. … к.ю.н. М., 1999. С. 3–20; Каюров Е. А. Общая характеристика истории становления и развития в России идей бюджетного федерализма // История государства и права. 2013. № 4. С. 46–52; Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 39–74; Утешев Р. Р. Правовые основы бюджетного федерализма в Российской Федерации и Канаде: Сравнительно-правовой анализ: автореф. дис. … к.ю.н. М., 2004. С. 3–4; Фадеев Д. Е. Правовые вопросы становления бюджетного федерализма в Российской Федерации: автореф. дис. … к.ю.н. М., 2003. С. 3–20.

189

См.: Галицкая С. В. Указ. соч. С. 17.

190

См.: Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. С. 103.

191

См.: Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. С. 40.

192

См.: Бетин О. И., Преображенский Б. Г. Механизмы государственного бюджетного регулирования. Воронеж, 2001. С. 43; Фадеев Д. Е. Бюджетный федерализм: Теория и практика. С. 225.

193

См.: Сомоев Р. Г. Бюджетный федерализм и развитие межбюджетных отношений в Российской Федерации. СПб., 1999. С. 15.

194

См.: Годин А. М., Подпорина И. В. Указ. соч. С. 198.

Бюджетный федерализм, как правило, связывают с наделением бюджетной компетенцией членов федерации и реализацией ими направлений государственной деятельности (финансовой, бюджетной). В зарубежной литературе федерализм анализируется и в аспекте содержания компетенции муниципальных образований. [195] Это объясняется тем, что развитие бюджетных правоотношений между федерацией и субъектами федерации предопределяет ход этих правоотношений «внутри» последних: задействуются региональные и местные бюджеты как части единой бюджетной системы государства.

195

См.: Alder J. Указ. соч. P. 123; An Outline Of American Government. P. 104–108.

Особенности бюджетного федерализма, обусловленные соответствующим типом государства, накладывают отпечаток и на формирование системы финансовых органов, контрольных органов, реализующих компетенцию в рамках бюджетной деятельности. Например, в ФРГ создано федеральное Министерство финансов и земельные министерства финансов, в каждой земле – Верховная финансовая дирекция, выполняющая полномочия самостоятельно. [196]

Содержание принципа федерализма применительно к бюджетному устройству России анализируется в судебной практике: баланс интересов Российской Федерации и субъектов РФ; [197] необходимость при выравнивании уровня бюджетной обеспеченности субъектов РФ учитывать разграничение предметов ведения органов власти в сфере бюджетного регулирования. [198]

196

См.: Вовченко Н. Г., Кочмола К. В. Финансовые системы зарубежных государств: учеб. пособ. Ростов-на-Дону, 2004. URL: www.ff.rseu.ru/MFKO/UMM/Uch_fszg/index.htm (дата обращения: 23.02.2012).

197

П. 3.5 Постановления КС РФ от 4 апр. 2002 г. № 8 – П // СЗ РФ. 2002. № 15. Ст. 1497; п. 5 Постановления КС РФ от 15 дек. 2006 г. № 10 – П // Вестник КС РФ. 2007. № 1.

198

П. 5.2 Постановления КС РФ от 11 нояб. 2003 г. № 16 – П // Вестник КС РФ. 2003. № 6.