Управление градостроительным комплексом в россии (административно-правовой аспект)
Шрифт:
К составным частям правоохранительной деятельности органов архитектурно-строительного надзора относится: осуществление контрольно-надзорных функций; обеспечение исполнения норм права; рассмотрение дел об административных правонарушений в области строительства и применение административных наказаний.
В настоящее время практическое отсутствие соответствующей нормативной базы в сфере контроля, надзора, экспертизы, ввода объектов в эксплуатацию в развитие действующего законодательства о градостроительстве, говорит о возникающих проблемах, связанных с правоприменительной практикой ГрК РФ, многие положения, которого не могут действовать в силу непроработанности отдельных его положений, вследствие чего кодекс требует постоянного изменении его норм. Только со времени принятия ГрК РФ (2004 г.), в его редакцию трижды вносились существенные изменения в связи с противоречивостью ряда его норм.
Правовые нормы, регулирующие порядок создания и эксплуатации предприятий и иных хозяйственных объектов и определяющие экологические требования к ним, составляют правовой институт как административного, так и экологического права. Об этом свидетельствуют нормы, которые содержатся в разных нормативных актах в ФЗ «Об охране
165
СЗ РФ. 2002. N 2. Ст. 133.
166
СЗ РФ. 2005. N 1. Ст. 16.
167
СЗ РФ. 2000. N 2. Ст. 149.
168
СЗ РФ. 2001. N 30. Ст. 3060.
169
СЗ РФ. 1995. N 47. Ст. 4471.
170
СЗ РФ. 1997. N 5. Ст. 610.
171
СЗ РФ. 1999. N 14. Ст. 1650.
Анализ гл. 23 КоАП РФ позволяет сделать вывод, что дела об административных правонарушениях в строительном комплексе вправе рассматривать определённые лица, а именно: начальник Главной инспекции государственного архитектурно-строительного надзора федерального органа исполнительной власти, его заместители, а также начальники инспекций государственного архитектурно-строительного надзора, их заместители. [172] Из этого можно сделать вывод, что в данной главе делается ссылка только на федеральный орган исполнительной власти. Однако на федеральные органы исполнительной власти субъектов Федерации, в частности на орган архитектурно-строительного надзора, законодатель не ссылается, хотя органы архитектурно-строительного надзора субъектов Федерации также решают подобные вопросы, в отличие от других статей КоАП РФ, где ссылка на указанные органы имеет место. Их этого следует, что в статью 23.56 КоАП РФ необходимо внести дополнения после слов «…исполнительной власти» – «субъектов исполнительной власти».
172
См.: КоАП РФ. Глава 23.
Общим, что объединяет эти правовые нормы, как справедливо заметил О. И. Крассов, является предмет правового регулирования. [173] И с этим выводом нельзя не согласиться потому, что таким предметом являются отношения по поводу создания и эксплуатации предприятий, различных зданий и сооружений, используемых в хозяйственных целях, т. е. объектов недвижимости.
Федеральный закон от 10 января 2002 N 7 «Об охране окружающей среды» ст. 37 конкретизирует требования при строительстве и реконструкции зданий, строений, сооружений иных объектов, [174] а в ст. 38 уточняет требования при вводе в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов. [175]
173
См.: Крассов О. И. Экологическое право. Учебник. М., Дело, 2001. С. 328.
174
Строительство и реконструкция зданий, строений, сооружений и иных объектов должны осуществляться по утверждённым проектам имеющим положительные заключения государственной экологической экспертизы (ГЭЭ), с соблюдением требований в области охраны окружающей среды, а также санитарных и строительных требований.
При осуществлении строительства и реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов принимаются меры по охране окружающей среды, рекультивации земель, благоустройству территорий в соответствии с законодательством РФ.
175
Ввод в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов осуществляется при условии выполнения в полном объёме требований, предусмотренных проектами, и в соответствии с актами комиссий по приёмке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов, в состав которых включается представители федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих государственное управление в области охраны окружающей среды.
Руководители и члены комиссий по приёмке в эксплуатацию зданий, строений, сооружений и иных объектов несут в соответствии с законодательством РФ административную и иную ответственность.
За несоблюдение указанных нормативов надлежит компенсация вреда, причинённого нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, либо на добровольных началах, либо по решению суда.
На основании решения суда или арбитражного суда вред окружающей среды, причинённый нарушением законодательства в области охраны окружающей среды, может быть возмещён посредством возложения на
Согласно Федеральному Закону РФ «Об охране окружающей среды» предусмотрены две формы возмещения вреда здоровью граждан: добровольное и государственное экологическое страхование предприятий, организаций, граждан, объектов их собственности и доходов на случай экологического и стихийного бедствия, аварий, катастроф. В развитие этого вопроса представляется необходимым принять федеральный закон об обязательном страховании ответственности физических лиц при проектировании и строительстве.
Несмотря на то, что органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, заинтересованные физические и юридические лица вправе представить предложения о внесении изменений в схемы территориального планирования субъектов Российской Федерации, [176] нам представляется, что следует внести дополнение в ст. 15 ГрК РФ в части обязательного размещения информации о принятии документов территориального планирования субъектов Федерации и территориального планирования муниципальных образований. Больше того, размещение информации должно касаться и генеральных планов и их проектов и могут размещаться на официальных сайтах (если таковые имеются). Подобные дополнения необходимо внести и в ст. 28, 31, 32, 39, 45, 46 ГрК РФ в части, правил землепользования и застройки, а также документации по планировке территорий. Что касается двух последних статей ГрК РФ то, в них необходимо внести изменения исходя из того, что градостроительные планы земельного участка могут подготавливаться и выдаваться по инициативе лишь правообладателей земельных участков, а не любых физических или юридических лиц.
176
См.: Грк РФ. Ст. 15. п. 8; Ст. 20. п. 8.
Важная роль при осуществлении градостроительной деятельности отводится государственной экспертизе проектной документации, организационно-правовые отношения, которые возникают при её осуществлении и регулируются ст. 49 ГрК РФ.
В целом следует отметить, что данная статья является новеллой поскольку, в ГрК 1998 г. отсутствовала статья, посвящённая вопросам государственной экспертизы проектной документации.
В рассматриваемой статье чётко определены объект капитального строительства, проектная документация, которая не подлежит государственной экспертизе, предмет государственной экспертизы, основания для отказа в принятии проектной документации на государственную экспертизу.
Проектная документация подлежит государственной экспертизе независимо от источников её финансирования и формы собственности на объекты (предприятия, здания, сооружения), для которых она разрабатывается. Исключением из этого правила является документация на объекты, строительные работы на которых не затрагивают их конструктивных и других характеристик надёжности и безопасности и для строительства, расширения, реконструкции технического перевооружения, капитального ремонта, консервации и ликвидации которых не требуется разрешения.
Государственная экспертиза проектной документации осуществляется только федеральным органом исполнительной власти и подведомственным ему государственным учреждением. В настоящее время государственная экспертиза документации проводится на федеральном уровне Экспертным советом при Правительстве РФ, Главным управлением государственной ведомственной экспертизы при Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству. [177] Рассматривая проблемы осуществления государственной экспертизы проектной документации, следует отметить, что до 1 июля 2006 года в соответствии со ст. 11 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. N 191-ФЗ [178] в части положений, относящихся к государственной экспертизе проектной документации, действовала ст. 29 «Градостроительная экспертиза градостроительной документации» ГрК РФ от 7 мая 1998 года N 73-ФЗ. В частности, этой статьёй было предусмотрено, что градостроительная документация до её утверждения подлежит государственной экспертизе в порядке, определённом настоящим Кодексом и разрабатываемыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. Государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в целях установления соответствия документации требованиями законодательства Российской Федерации о градостроительстве.
177
Градостроительный кодекс РФ. (в ред. от 29 декабря 2004 года. Ст. 48).
178
СЗ РФ. 2005.;N 1. Ст. 41.
На федеральном уровне государственная экспертиза градостроительной документации осуществляется в отношении объектов градостроительной деятельности особого регулирования федерального значения, градостроительных разделов федеральных целевых программ, программ социально-экономического развития территории Российской Федерации, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктуры федерального значения и благоустройства территорий федерального значения в части соблюдения градостроительных требований. Что касается уровня территориальных органов государственной экспертизы градостроительной и проектной документации, то здесь осуществляется государственная экспертиза градостроительной и проектной документации научно-исследовательс-ких работ, градостроительных разделов целевых программ, программ социально-экономического развития территорий субъектов Российской Федерации и территорий муниципальных образований, а также схем и проектов развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур и благоустройства территорий в части соблюдения градостроительных требований, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 29 ГрК РФ.